5.2 Klima — den røde tverrfaglige tråden

Hvorfor det er verdt å vite: det betyr at klimastoffet kan brukes i flere av de brede oppgavene, ikke bare i økonomioppgaven. Og det betyr at et svar som bare bruker én av vinklene, alltid mangler noe — ikke fordi bredde er pent, men fordi hver vinkel forklarer noe de andre ikke kan.

Distinksjonen mot nabotanken: limtema betyr ikke at alt skal med hver gang. Det betyr at du skal vite hvilken vinkel som svarer på hvilket spørsmål, slik at du kan hente inn den riktige.

Utslipp av klimagasser er en negativ ekstern virkning som ikke stopper ved noen grense: kostnaden bæres av alle, uavhengig av hvor utslippet skjedde. Det er denne egenskapen som gjør klimaproblemet vanskeligere enn en lokal forurensning.

Mekanismen forskjellen skaper: en lokal utslippskilde kan reguleres av den staten som også bærer skaden, og staten har da selv interesse av å gjøre det. Ved klimagasser bærer den enkelte staten hele kostnaden ved å kutte, men får bare en liten brøkdel av gevinsten — resten tilfaller alle de andre. Regnestykket for hver enkelt stat kan derfor gå i minus selv når det for alle stater under ett går klart i pluss.

Det er dette som skiller klima fra de fleste andre miljøproblemer, og det er den ene setningen som må stå i ethvert svar om hvorfor klimasamarbeid er vanskelig.

I økonomidelen var aktøren en bedrift eller en forbruker. I klimaspørsmålet internasjonalt er aktøren staten — og det endrer to ting.

For det første finnes det ingen overordnet myndighet som kan pålegge aktøren noe. En stat kan pålegge en bedrift en avgift; ingen kan pålegge en suveren stat noe tilsvarende uten at staten selv har sagt ja.

For det andre er aktørene få og synlige. Det er en fordel: få aktører gjør forhandling mulig, og hver enkelt vet at det andre gjør, avhenger av hva hun selv gjør. Men det er også en ulempe: når aktørene ser hverandre, begynner de å måle seg mot hverandre, og da kommer spørsmålet om hvem som vinner mest inn i regnestykket.

Slik bruker du det: når en oppgave ber deg forklare hvorfor klimasamarbeid er vanskelig, er dette skiftet av aktørnivå det første grepet. Uten det blir svaret en gjengivelse av økonomidelen.

Et kollektivt handlingsproblem er den situasjonen at en gruppe har felles nytte av et tiltak, mens hver enkelt i gruppen har det bedre med å la de andre bære kostnaden. Mellom suverene stater får problemet en tilleggsvanskelighet: gruppen har ikke noe organ som kan pålegge medlemmene å bidra.

Kjeden som gjør det til et problem: godet — et stabilt klima — er ikke-ekskluderbart, ingen stat kan stenges ute fra det. Kuttkostnaden bæres derimot av den som kutter, alene. Hver stat får bare en liten del av gevinsten ved sitt eget kutt, mens den får hele kostnaden. Derfor kan det som er lønnsomt for alle samlet, være ulønnsomt for hver enkelt — og da blir det ikke gjort, uten at noen har handlet irrasjonelt.

Distinksjonen mot nabobegrepet: dette er ikke en uenighet om fakta og heller ikke om målet. Det er et problem som består selv når alle er enige om alt. Å skrive det ut er ett av de grepene som løfter et svar mest, fordi det viser at problemet er strukturelt og ikke moralsk.

En gratispassasjer er den som nyter godet uten å bidra til å frambringe det. Løftet til statsnivå betyr det at en stat kan la andre stater ta kuttkostnaden og likevel få den samme klimagevinsten — fordi ingen kan stenges ute.

Presiseringen som gir uttelling: gratispassasjering trenger ikke være en uttalt strategi. Den skjer også når hver stat bare gjør «sin del» målt på en måte som passer den selv, eller når kuttene utsettes til andre har vist at det er mulig. Mekanismen virker uten at noen har bestemt seg for å snylte.

Distinksjonen mot nabobegrepet: en gratispassasjer er ikke det samme som en motstander av tiltaket. Motstanderen mener kuttet er feil; gratispassasjeren mener det er riktig — bare ikke at hun skal betale for det.

I statssystemet finnes det ingen myndighet over statene som kan pålegge dem noe og gjennomføre det med tvang. Det er dette anarki betyr i faget, og det betyr ikke kaos — det betyr fravær av et overordnet styre. Begrepet er behandlet i kap. 1.1.

Hvorfor det er avgjørende her: i et borettslag kan flertallet vedta dugnadsplikt og kreve inn gebyr, og de som ikke betaler, kan tvinges. Mellom stater finnes ingen slik ordning. Derfor må enhver klimaavtale bygge på frivillighet, og derfor er de to vanskelige spørsmålene i klimasamarbeid ikke hva som er riktig politikk, men hvem som blir med og hvem som faktisk gjør det de har sagt.

Avveiningen som følger, er selve konstruksjonsproblemet i klimaregimet: dybde mot bredde. En smal avtale med harde plikter kan gi store kutt hos noen få, men også flytte utslippsintensiv produksjon til stater utenfor. En bred avtale med myke plikter fanger alle, men forplikter lite. Et svar som ser denne avveiningen, forklarer i praksis hvorfor dagens klimaavtale er bygd som den er.

Hva som virker i stedet: motparters reaksjoner, gjensidighet og omdømme. En stat som ikke leverer, risikerer at andre gjør mindre neste gang, at den taper anseelse i forhandlinger på andre felter, og at oppmerksomheten hjemme og ute rettes mot avviket. Det er svakere enn tvang, men det er ikke ingenting — og det forklarer hvorfor rapportering og innsyn er blitt så viktige virkemidler i klimasamarbeidet.

Slik bruker du de to problemene sammen: deltakelse handler om hvem som er med, etterlevelse om hva de gjør etterpå. Å behandle bare det ene er en halv analyse.

Skillet fra kap. 1.1 er nøkkelen til hele denne løkka. En stat som tenker i absolutte gevinster, spør om den kommer bedre ut med avtalen enn uten. En stat som tenker i relative gevinster, spør i tillegg om noen andre kommer enda bedre ut.

Hvorfor det avgjør spådommen: målt absolutt er klimasamarbeid gunstig for praktisk talt alle, siden alle taper på oppvarming. Målt relativt er bildet et annet: en stat som kutter mye mens en konkurrent kutter lite, kan komme dårligere ut i forhold til konkurrenten selv om den kommer bedre ut enn uten avtale. Det er derfor de to teoritradisjonene spår ulikt om det samme samarbeidet — ikke fordi den ene er optimistisk og den andre pessimistisk, men fordi de måler gevinsten forskjellig.

Anvendt på klima: realismen leser derfor forhandlingene som en kamp om byrdefordeling snarere enn som et felles problem, forventer at avtaler blir svake der de er brede, og venter at etterlevelse svikter når det koster. Den forklarer godt hvorfor forpliktelser ofte formuleres slik at de er lette å oppfylle.

Blindsonen: tradisjonen forklarer dårlig hvorfor stater i det hele tatt bruker år på forhandlinger, og hvorfor noen kutter mer enn de er forpliktet til.

Anvendt på klima: dette er den beste forklaringen på hvorfor rapportering, felles måling og jevnlige møter er blitt så sentrale. De fjerner ikke gratispassasjerproblemet, men de gjør det synlig, og synlighet er den håndhevingen som er tilgjengelig når tvang ikke er det. Liberalismen forventer også at gjensidig avhengighet gjør statene mer villige til å binde seg.

Blindsonen: tradisjonen undervurderer lett hvor mye byrdefordelingen betyr, og hvor lett en avtale kan bli bred og tom.

Anvendt på klima: når det å legge fram utslippsmål er blitt noe alle stater gjør, virker det ikke lenger gjennom tvang, men gjennom at det å ikke gjøre det, blir påfallende. Tradisjonen forklarer også hvorfor klimaspørsmålet i det hele tatt kom på dagsordenen: ikke fordi insentivene endret seg, men fordi forståelsen av hva problemet var, endret seg.

Blindsonen: tradisjonen sier lite om hva som skjer når normen møter en stor og konkret regning.

Den marxistiske og strukturelle lesningen retter oppmerksomheten mot fordelingen: hvem som har stått for utslippene historisk, hvem som bærer skadene først, og hvem som har råd til å tilpasse seg.

Anvendt på klima: posisjonen forklarer hvorfor byrdefordelingen er selve stridsspørsmålet i forhandlingene, og hvorfor krav om at alle skal kutte like mye, oppleves som urimelige av stater som har sluppet ut lite og som fortsatt har store udekkede behov. Den peker også på at karbonprising er en kostnad som slår ulikt ut for ulike grupper — både mellom land og innad i dem.

Blindsonen: posisjonen sier mer om rettferdigheten i utfallet enn om hvordan et samarbeid faktisk kan komme i stand.

Et internasjonalt regime er et varig sett regler, normer og prosedyrer som stater har bygd opp på et bestemt saksfelt, og som styrer hvordan de forholder seg til hverandre der. Klimaregimet er et slikt sett: et rammeverk av mellomstatlige avtaler, faste forhandlingsrunder og rapporteringsordninger, bygd opp over flere tiår.

Den gjeldende hovedavtalen er Parisavtalen, vedtatt i desember 2015 og i kraft fra november 2016.

Distinksjonen mot nabobegrepet: et regime er ikke det samme som en organisasjon. Organisasjonen er apparatet — sekretariater, møter, ansatte. Regimet er reglene og forventningene, som kan finnes også der apparatet er tynt. Samme skille som mellom institusjon og organisasjon i kap. 1.1.

Hvorfor ordningen ser slik ut — mekanismen: deltakelsesproblemet. En avtale som skulle pålegge hver stat et bestemt tall, ville måtte forhandle byrdefordelingen i detalj, og enhver stat som ikke likte sitt tall, kunne bli stående utenfor. Ved å la statene sette tallene selv, blir avtalen mulig å slutte seg til for nesten alle. Prisen er åpenbar: summen av det statene selv velger, er ikke nødvendigvis nok. Ordningen kjøper bredde med dybde — nøyaktig den avveiningen du møtte tidligere i kapitlet.

Slik bruker du det i en drøfting: dette er det beste konkrete eksempelet i hele boka på at en institusjonell utforming er et svar på et samarbeidsproblem, ikke et uttrykk for hva noen mener er ideelt.

En traktat kan være rettslig bindende som avtale samtidig som de viktigste tallene i den ikke er rettslig bindende for den enkelte stat. Det høres ut som en selvmotsigelse, men det er et vanlig og bevisst grep: plikten kan gjelde prosessen — å melde inn et bidrag, å rapportere, å møte til gjennomganger — uten å gjelde resultatet.

Hvorfor skillet gir uttelling: det lar deg si presist hva en stat faktisk har forpliktet seg til, i stedet for å påstå enten at avtalen er bindende eller at den er tom. Begge de påstandene er upresise, og upresishet på dette punktet er feil #9 i bokas register: feil regel til riktig spørsmål.

Formuleringsregelen: skriv det som en beskrivelse av hva reglene krever, ikke som en dom over en part. «Avtalen forplikter statene til å melde inn og rapportere, mens nivået på bidraget bestemmes nasjonalt» er faglig. «Stat X bryter avtalen» er en dom boka ikke feller.

Når sentral tvangsmakt ikke er tilgjengelig, blir felles måling, rapportering og gjennomgang selve håndhevingsmekanismen. Alle skal telle på samme måte, alle skal legge fram tallene, og alle skal med jevne mellomrom gjennom en felles vurdering.

Mekanismen: dette virker gjennom tre kanaler samtidig. Det gjør avvik synlige, slik at et løftebrudd får en kostnad i omdømme. Det gir informasjon om hva andre faktisk gjør, slik at ingen trenger å handle i blinde — noe som er nettopp det liberalismen sier institusjoner er til for. Og det gjør samhandlingen gjentatt: den som skal møte de samme partene neste år, betaler for et brudd i dag.

Grensen for mekanismen: synlighet endrer ikke regnestykket for en stat som er villig til å ta omdømmekostnaden. Det er den innvendingen realismen vil komme med, og et balansert svar tar den med.

Prinsippet om at ansvaret for å håndtere klimaendringene er felles, men differensiert etter statenes ulike forutsetninger og ulike bidrag til problemet, er en bærebjelke i klimaregimet — og det er også regimets mest omstridte punkt.

Argumentet for: de statene som har stått for det meste av de historiske utslippene, har hatt gevinsten av dem, og de har i dag størst evne til å bære kostnaden ved kutt og tilpasning. Å kreve like store kutt av alle ville legge byrden tyngst på dem som har sluppet ut minst.

Argumentet mot: utslipp virker likt uansett hvor de skjer, og et regime som stiller ulike krav, kan gi svakere samlet effekt — særlig når store og voksende utslippskilder omfattes av de mildeste kravene. Begge argumentene er saklige, og en drøfting som bare gjengir det ene, faller på feil #5: ensidig behandling av et spørsmål oppgaven ber om å få vurdert.

Klimapolitikk har to hovedspor. Utslippskutt reduserer årsaken til problemet. Tilpasning reduserer skadene av de endringene som uansett kommer — vern mot flom og havnivåstigning, endret arealbruk, mer robust infrastruktur.

Hvorfor skillet hører hjemme i en tverrfaglig analyse: de to sporene har helt ulik insentivstruktur. Utslippskutt er et kollektivt gode, med hele gratispassasjerproblemet i seg. Tilpasning er derimot i hovedsak et lokalt gode: den staten som bygger flomvern, får selv nesten hele nytten av det. Derfor er tilpasning langt lettere å få gjennomført enn kutt — og det følger direkte av mekanismen bak det kollektive handlingsproblemet, ikke av at noen vil det ene mer enn det andre.

Fordelingssiden: de statene som har minst ressurser til tilpasning, er ofte de som rammes tidligst og hardest. Det er derfor spørsmålet om overføringer mellom stater er en fast del av klimaforhandlingene.

En karbonpris er den kostnaden en utslipper møter per enhet utslipp, enten den kommer fra en avgift eller fra en kvoteplikt. Internasjonalt er hovedproblemet at prisen er ulik fra land til land, og at ingen kan pålegge et felles nivå.

Mekanismen bak hvorfor det betyr noe: poenget med karbonprising er at de som kan kutte billigst, kutter mest. Den utjevningen skjer bare innenfor det området prisen gjelder. Er prisen høy i ett land og null i et annet, blir de dyre kuttene tatt i det første landet mens de billige kuttene i det andre landet ikke tas i det hele tatt — og det gitte kuttet er da ikke oppnådd til lavest mulig samlet kostnad.

Slik bruker du det: dette er den sterkeste økonomiske begrunnelsen for at klimapolitikk bør samordnes internasjonalt, og den er langt mer presis enn å si at «klima er et globalt problem».

Mekanismen er den samme som innenlands — de billigste kuttene tas først, og rensekostnaden utjevnes på marginen — men to ting kommer til når aktørene er stater. Den første fordelingen av kvotene blir et politisk stridsspørsmål av første rang, fordi den avgjør hvem som får en verdi tildelt gratis og hvem som må kjøpe. Og etterlevelsen må kunne kontrolleres: en kvote er bare verdt noe hvis alle vet at utslippene faktisk telles likt.

Distinksjonen mot nabobegrepet: en avgift fastsetter prisen og lar mengden bli det den blir; kvoter fastsetter mengden og lar prisen bli det den blir. Mellom stater er forskjellen særlig viktig fordi mengden er det man har forpliktet seg til, mens prisen er det som avgjør hvor vondt det gjør.

Et ensidig tiltak er et kutt en stat gjennomfører uten at andre har forpliktet seg til noe tilsvarende. Slike tiltak har to virkninger som trekker i hver sin retning, og et godt svar tar med begge.

Den ene: utslippene går ned der tiltaket gjelder, og staten kan vise at det lar seg gjøre — noe som senker kostnaden ved at andre følger etter, både teknologisk og politisk.

Den andre: dersom tiltaket bare gjør produksjonen dyrere hjemme, kan noe av den flytte til land uten tilsvarende krav, slik at utslippene flytter i stedet for å forsvinne. Det er karbonlekkasje, som du møtte i kap. 3.3.

Slik bruker du det: styrken på hver av de to virkningene er et empirisk spørsmål som varierer mellom næringer, og et svar som sier det, er mer presist enn ett som lander på at ensidige tiltak enten er nytteløse eller nødvendige.

En koalisjon er en gruppe stater som går sammen om strengere forpliktelser enn det brede regimet krever. Konstruksjonen er et forsøk på å komme rundt avveiningen mellom dybde og bredde: koalisjonen kjøper dybde ved å gi slipp på bredde.

Mekanismen som skal få den til å virke: innenfor koalisjonen er gruppen liten nok til at hver deltaker merker om en annen ikke leverer, og til at gjensidighet fungerer. Er koalisjonen dessuten stor nok som marked, kan det å stå utenfor bli kostbart — og da er deltakelse ikke lenger bare et offer.

Innvendingen som hører med: en koalisjon som stiller krav til varer utenfra, vil bli møtt med at den skyver kostnader over på stater som ikke har vært med på å bestemme. Det er en reell innvending og et av de punktene der en drøfting bør vise begge sider.

Både en avgift og et system med kvoter som selges, gir inntekter. Hvem som får dem, og hva de brukes til, er ikke et teknisk spørsmål — det er ofte det som avgjør om ordningen lar seg innføre i det hele tatt.

Mekanismen: karbonprising virker ved å gjøre utslipp dyrere, og det betyr at noen betaler mer. Fordelingsvirkningen er sjelden jevn: kostnaden treffer ofte hardere der utslippene er vanskeligst å unngå. Brukes inntektene til å motvirke dette, kan ordningen få oppslutning som den ellers ikke ville hatt.

Hvorfor dette er et tverrfaglig og ikke et rent økonomisk poeng: at et virkemiddel er kostnadseffektivt, sier ingenting om at det er politisk gjennomførbart. Å se begge deler samtidig er nettopp det emnet ber om — og det er også svaret på hvorfor det beste virkemiddelet på papiret ikke alltid er det som blir valgt.

Det siste leddet i en god klimabesvarelse er å vise at virkemiddelvalget følger av analysen, ikke av en preferanse.

Kjeden: er problemet en ekstern virkning, er svaret å prise den, slik at den som handler, møter kostnaden hun påfører andre. Skal et bestemt utslippsnivå nås med sikkerhet, taler det for kvoter, fordi mengden da er fastsatt. Skal kostnaden være forutsigbar, taler det for avgift, fordi prisen da er fastsatt. Er problemet at aktørene er suverene og ikke kan tvinges, hjelper ingen av delene alene — da må virkemiddelet suppleres med noe som løser deltakelse og etterlevelse, altså med regimets ordninger for innmelding, måling og gjennomgang.

Slik bruker du det: denne kjeden er den beste avslutningen på en tverrfaglig klimaoppgave, fordi den binder økonomivinkelen og politikkvinkelen sammen i én begrunnelse i stedet for å legge dem ved siden av hverandre.

Rekkefølgen som fungerer best: økonomien først, fordi den forklarer hvorfor problemet oppstår. Deretter det kollektive godet, som forklarer hvorfor det ikke løses av seg selv. Deretter politikken, som forklarer hvorfor samarbeidet er vanskelig mellom suverene aktører. Deretter retten, som forklarer hvorfor avtalen ser ut som den gjør. Og til slutt virkemiddelvalget, som binder alt sammen.

Testen på om det er én analyse og ikke fire korte svar: følger hvert ledd av det forrige? Kan du stryke et ledd uten at noe blir uforklart? Da var det ledd for mye.

Klimaendringer omtales også som en sikkerhetsutfordring: knapphet på vann og dyrkbar jord, ekstremvær og havnivåstigning kan drive fram forflytning av mennesker og forsterke eksisterende konflikter.

Presiseringen som må med: sammenhengen er indirekte. Klimaendringer skaper sjelden konflikt alene; de virker som en forsterkende faktor på situasjoner som allerede er anspente — omtrent slik underliggende og utløsende årsaker skilles i kap. 1.2. Et svar som skriver at klimaendringer «fører til krig», har hoppet over de leddene som gjør påstanden holdbar.

Slik bruker du det: dette er en nyttig kobling å ha i bakhånd når en oppgave om konflikt eller sikkerhet inviterer til en tverrfaglig vinkel — men bruk den bare der den gjør en jobb.