2.2 Mellomkrigsordenen — Folkeforbundet vs. FN

Problemet ordenen skulle løse: i det systemet som gikk forut, ble sikkerhet forvaltet gjennom allianser og maktbalanse mellom stormaktene. Den ordningen hadde ikke hindret en verdenskrig — den hadde, mente mange, bidratt til å utløse den, fordi alliansene trakk stat etter stat inn i en konflikt de færreste hadde valgt.

Den nye tanken var derfor: erstatt de skiftende alliansene med én ordning som alle er med i, og der et angrep på én er et angrep på alle. Da forsvinner beregningen om hvem som vil komme til unnsetning — svaret er gitt på forhånd.

Programmet inneholdt både konkrete territorielle punkter og allmenne prinsipper: åpne avtaler i stedet for hemmelig diplomati, fri ferdsel på havet, nedbygging av handelshindringer, våpenbegrensning, hensyn til de berørte befolkningenes interesser i koloniale spørsmål — og, som det siste punktet, opprettelsen av en allmenn sammenslutning av stater med gjensidige garantier for politisk uavhengighet og territoriell integritet.

Hvorfor det siste punktet er det viktigste for oss: det er der Folkeforbundet står. Programmet er altså ikke bare en fredsplan, men den direkte opprinnelsen til den institusjonen kapitlet handler om.

Presisjonspoeng: punktene var Wilsons program, ikke fredsoppgjørets innhold. Det endelige oppgjøret avvek på vesentlige punkter fra dem, og USA sluttet seg til slutt ikke til forbundet Wilson selv hadde foreslått.

Den innebygde spenningen, som er verdt et helt drøftingsavsnitt: prinsippet ble i praksis anvendt på Europa, mens de koloniserte områdene utenfor Europa i stedet ble håndtert gjennom mandatsystemet. Det er den spenningen som gjør at prinsippet senere blir et redskap i avkoloniseringen — de som krevde selvstendighet, kunne peke på at ordenens eget prinsipp talte for dem.

Mekanismen bak den virkningen: et prinsipp som er skrevet inn i en internasjonal orden, kan brukes av andre enn dem som skrev det. Når en norm først er nedfelt, kan den påberopes av dem den opprinnelig ikke var ment å omfatte, og det blir vanskeligere å avvise kravet med prinsipielle grunner. Dette er en av de reneste illustrasjonene i hele boka på hvordan normer virker.

Hva som er nytt i forhold til maktbalansen: i et alliansesystem er det uklart på forhånd hvem som vil komme til unnsetning, og det er nettopp uklarheten en angriper kan spekulere i. Kollektiv sikkerhet fjerner uklarheten ved å gjøre svaret automatisk.

Og her ligger hele problemet: automatikken finnes bare på papiret. Den forutsetter at medlemmene faktisk vil handle mot en av sine egne, også når det er kostbart, også når angriperen er en stat de har interesser med. Ordningen forutsetter altså en vilje den ikke selv kan skape — og det er den samme svakheten som senere rammet Sikkerhetsrådet under den kalde krigen, i en annen form.

Den institusjonelle detaljen med drøftingsverdi: at forbundets pakt lå inne i fredsoppgjøret, koblet den nye organisasjonen til et oppgjør som en av partene opplevde som påtvunget. Organisasjonen ble dermed fra starten forbundet med seierherrenes orden i stedet for å framstå som en nøytral ramme alle kunne ha eierskap til.

Hvorfor dette er verdt å kunne: når man i 1945 bygde den neste organisasjonen, ble pakten holdt atskilt fra de enkelte fredsoppgjørene. Det er ett av flere konstruksjonsvalg som er direkte svar på erfaringen fra forgjengeren, og et svar som ser slike koblinger, viser at det har forstått hva sammenligningen handler om.

Mest kjent er at USA aldri sluttet seg til, til tross for at forbundet var Wilsons eget forslag. Forslaget måtte godkjennes internt i USA, og det fikk ikke den nødvendige tilslutningen der.

Mekanismen bak hvorfor dette svekket ordningen: kollektiv sikkerhet virker gjennom angriperens forventning om at hele fellesskapet vil svare. Står de statene som faktisk kunne gjort svaret merkbart, utenfor, faller forventningen sammen — og med den virkningen. Det er ikke medlemstallet som betyr noe, men om de tyngste er innenfor.

Advarsel mot standardsvaret: dette er én forklaring av tre, og et svar som nevner bare denne, har ikke drøftet spørsmålet.

Hvorfor regelen ble valgt: den fulgte av suverenitetstanken. Ingen stat skulle kunne bindes mot sin vilje av en forsamling den var med i. Regelen var altså ikke en forglemmelse, men et bevisst valg.

Og her er mekanismen bak svikten: i en organisasjon der ALLE har vetorett, kan enhver konflikt blokkeres av en av partene selv, eller av en venn av en av partene. Dermed er ordningen mest handlingslammet nøyaktig i de sakene den ble bygd for — de alvorlige, der noen har mye å tape.

Distinksjonen mot nabobegrepet: enstemmighet blant alle er noe annet enn vetorett for noen få. FN-ordningen gir stanseretten til et lite antall faste medlemmer og lar de øvrige vedtakene gå på flertall. Det er en innsnevring av lammelsesmuligheten, ikke en avskaffelse av den — og forskjellen er hele poenget i kapitlets mekanisme-drill.

Mekanismen: en forpliktelse som må gjennomføres av den enkelte staten, blir i praksis frivillig. Hver stat kan vurdere kostnaden for seg, og hver stat vet at tiltaket er virkningsløst hvis de andre ikke gjør sitt. Da blir det rasjonelt for hver enkelt å gjøre lite og håpe at andre gjør mer — og da gjør alle lite.

Hvorfor dette leddet gir mest uttelling av de tre: det forklarer ikke bare at tiltakene uteble, men hvorfor de uteble selv blant medlemmer som var enige om at noe burde gjøres. Det er en mekanisme, ikke en observasjon, og det er derfor akse 2, mekanismeforståelsen, belønner det.

Hvorfor doktrinen hører hjemme her: den er bakgrunnen for motstanden i USA mot å slutte seg til Folkeforbundet. En forpliktelse til automatisk å svare på angrep hvor som helst i verden er vanskelig å forene med en linje som holder landet utenfor europeiske stormaktskonflikter.

Presisjonspoenget: stormaktsfraværet var derfor ikke en tilfeldighet eller et uhell. Det fulgte av en etablert politisk linje som var eldre enn forbundet. Et svar som ser dette, kan si noe om hvorfor problemet var vanskelig å rette opp — og det er mer enn å konstatere at det fantes.

Slik henger de sammen: enstemmighetskravet gjorde det vanskelig å FATTE vedtak. Mangelen på tvangsmakt gjorde det vanskelig å GJENNOMFØRE dem. Stormaktsfraværet gjorde det vanskelig å gjøre trusselen om reaksjon TROVERDIG. De tre rammer altså tre ulike ledd i den samme kjeden, og hver av dem er nok til å bryte den.

Rangeringen som gir uttelling: de to første er konstruksjonsvalg — de kunne vært gjort annerledes, og de ble gjort annerledes i 1945. Det tredje er et politisk forhold som ingen konstruksjon kan fjerne, siden en organisasjon ikke kan tvinge en stat til å bli medlem. Det er derfor svarene på forgjengerens svakheter i FN-pakten treffer de to første direkte, mens det tredje bare kunne håndteres ved å gjøre medlemskap attraktivt nok — blant annet ved å gi de tyngste en stanserett.

Merk hva denne rangeringen tillater deg å si: at FN ikke løste problemet, men flyttet det. Handlingslammelse kan fortsatt oppstå — den er bare snevret inn til de sakene der et fast medlem er part. Det er en langt mer presis vurdering enn at «FN lyktes bedre».

To konstruksjonsvalg det er verdt å legge merke til med en gang. For det første ble pakten holdt atskilt fra de enkelte fredsoppgjørene, i motsetning til forgjengerens pakt, som lå inne i selve oppgjøret. For det andre ble organisasjonen bygd for allmenn oppslutning — målet var at alle stater skulle være medlemmer, ikke bare de som hadde stått på én side.

Hvorfor tidspunktet er verdt en setning: organisasjonen ble bygd i det korte vinduet mellom krigens slutt og den kalde krigens begynnelse, på en forutsetning om at de som hadde vunnet sammen, ville forvalte freden sammen. At forutsetningen brast innen få år, er det kap. 2.1 handler om — og det forklarer hvorfor en velkonstruert ordning likevel kunne bli handlingslammet.

Konstruksjonstanken, som er selve svaret på forgjengerens problem: et vedtak som de tyngste statene ikke stiller seg bak, lar seg uansett ikke gjennomføre. Da er det bedre å bygge kravet om deres tilslutning inn i ordningen enn å fatte vedtak som blir stående på papiret. Man valgte altså færre vedtak som virker framfor flere vedtak som ikke gjør det.

Sammenlign med forgjengeren: der krevde vedtak i hovedsak enighet blant alle. Her kreves enighet blant noen få, mens de øvrige avgjøres med flertall. Muligheten for lammelse er dermed snevret inn — den er ikke fjernet.

Retten er en pris, og prisen ble betalt bevisst. Uten en garanti mot å kunne bli bundet av vedtak de var imot, ville de tyngste statene ikke lagt sikkerhetspolitikken sin inn under et organ de ikke kontrollerte. Retten er altså den prisen som ble betalt for å unngå forgjengerens tredje svakhet — at de tyngste sto utenfor.

Den avveiningen som er kapitlets viktigste drøftingsstoff: man byttet en ordning der alle kunne lamme alt, mot en ordning der noen få kan lamme det som gjelder dem. Det er en innsnevring, og en innsnevring med en pris: nettopp de sakene der et fast medlem er part, er de sakene organisasjonen har vanskeligst for å håndtere. Om byttet var verdt det, er et reelt og åpent spørsmål — og begge landinger er forsvarlige.

Arbeidsdelingen mellom de to organene er selve konstruksjonen: handlekraft er lagt der de tyngste er, legitimitet er lagt der alle er. Det er et bevisst kompromiss mellom to hensyn som trekker i hver sin retning, og et svar som ser kompromisset, har forstått ordningen.

Hvorfor forsamlingen likevel betyr mye: en anbefaling vedtatt av det store flertallet av verdens stater har politisk vekt selv uten bindende kraft, og den er en kanal der stater uten militær tyngde faktisk kan påvirke hva som regnes som akseptabelt. Det er nettopp denne kanalen som blir viktig når avkoloniseringen endrer forsamlingens sammensetning — se delen om mandatsystemet og avkoloniseringen.

Hva som er nytt i forhold til forgjengeren: Folkeforbundet rådde ikke over slike midler, og tiltakene forutsatte at hver enkelt stat gjennomførte dem for egen regning. Her ligger myndigheten til å bestemme at tiltak SKAL treffes i et organ, og vedtaket er bindende.

Men merk begrensningen, for den er hele forbeholdet: organisasjonen har ingen egne styrker. Gjennomføringen hviler fortsatt på at medlemsstatene stiller opp. Det som er endret, er at plikten til å gjøre det følger av et bindende vedtak i stedet for av hver stats egen vurdering. Golfkrigen (1990–1991) er eksempelet på at ordningen kan virke som tenkt når rådet ikke er blokkert.

Merk også dette: boka gir ikke juridiske råd. Folkerettsstoffet her er eksamensforberedelse, og den fulle behandlingen av regelen med unntak og vilkår hører hjemme i kap. 4.1.

Folkeforbundet var i praksis en organisasjon der flere av de tyngste statene sto utenfor i avgjørende perioder — noen kom aldri med, andre meldte seg ut eller ble ekskludert. FN ble bygd for allmenn oppslutning, med det uttalte målet at alle stater skulle være medlemmer.

Mekanismen bak hvorfor dette betyr noe: en ordning for kollektiv sikkerhet virker gjennom forventningen om at fellesskapet vil svare. Er de tyngste utenfor, er svaret ikke merkbart, og forventningen faller sammen. Å ha alle med er derfor ikke et spørsmål om representativitet, men om ordningen i det hele tatt virker.

Og prisen, som svaret må nevne: for å få de tyngste inn måtte de gis en stilling de andre ikke har. Universalitet og likhet trekker altså i hver sin retning her.

Folkeforbundet krevde i hovedsak enstemmighet — én motstemme stanset saken, uansett hvem som avga den. FN gir stanseretten til et fåtall faste medlemmer i Sikkerhetsrådet, mens de øvrige avgjørelsene tas med flertall.

Mekanismen bak forskjellen: enstemmighet blant alle betyr at antallet mulige blokkeringer vokser med antallet medlemmer — og at enhver part i en sak kan blokkere den selv. Å innsnevre stanseretten til noen få reduserer antallet blokkeringer dramatisk, men fjerner ikke muligheten i akkurat de sakene der en av de få er part.

Dette er kapitlets viktigste enkeltinnsikt: vetoretten er ikke Folkeforbundets enstemmighetskrav i ny drakt. Den er en innsnevring av det, kjøpt til prisen av at noen få får en stilling ingen andre har.

Folkeforbundet hadde ingen tvangsmidler, og tiltakene forutsatte at hver stat gjennomførte dem for egen regning. FN kan treffe bindende vedtak om tiltak, med og uten bruk av væpnet makt.

Forbeholdet som skiller et presist svar fra et upresist: heller ikke FN har egne styrker. Gjennomføringen hviler fortsatt på medlemsstatene. Det som er endret, er at plikten følger av et bindende vedtak i stedet for av hver stats egen vurdering — og at et vedtak i rådet gir handlingen en rettslig stilling den ellers ikke ville hatt.

Et svar som overser dette, framstiller FN som langt mer tvangsmyndig enn organisasjonen er, og det er en feil sensor legger merke til.

Kontinuiteten: grunnideen er den samme — kollektiv sikkerhet i stedet for allianser og maktbalanse. Organstrukturen med et lite råd, en bred forsamling og et sekretariat er gjenkjennelig. Flere av de underliggende prinsippene er videreført, deriblant selvbestemmelsestanken.

Bruddet: beslutningsregelen, håndhevingsadgangen og medlemskapsambisjonen er endret på hvert sitt punkt, og hver endring svarer på en identifisert svakhet.

Formuleringen som løfter et svar: den nye ordenen er ikke en ny idé, men den samme ideen med en annen realisme om hva stater faktisk gjør. Folkeforbundet forutsatte at medlemmene ville handle mot en angriper. FN forutsatte at de kanskje ikke ville, og bygde kravet om de tyngstes tilslutning inn i selve regelen i stedet for å håpe på den. Det er der bruddet ligger — ikke i organkartet.

Begrunnelsen som ble gitt den gangen var datidens egen: at befolkningene i disse områdene ennå ikke var i stand til å styre seg selv, og at forvaltningen derfor var et «sivilisasjonsoppdrag» — en oppgave de europeiske maktene påtok seg på andres vegne. Uttrykket er satt i anførselstegn fordi det er epokens kategori, formulert av kolonimaktene selv. Den er faglig forlatt, og boka bruker den ikke som sin egen beskrivelse — men du må kjenne den for å kunne forstå og drøfte ordningen.

Det nye ved ordningen, som må med i et redelig svar: styret ble underlagt en rapporteringsplikt til et internasjonalt organ. Kolonial forvaltning var dermed for første gang gjort til noe man skyldte fellesskapet et regnskap for.

Og det som ikke var nytt: områdene ble fortsatt styrt av europeiske makter, og ordningen satte ingen frist for når styret skulle opphøre.

Slik ble spenningen begrunnet bort den gangen: ved å hevde at prinsippet forutsatte en evne til selvstyre som først måtte utvikles. Det er nettopp den argumentasjonen «sivilisasjonsoppdraget» bærer, og den forsvant fra det faglige og politiske språket i løpet av avkoloniseringen.

Mekanismen som gjør spenningen historisk viktig: et prinsipp som er nedfelt i en internasjonal orden, kan påberopes av andre enn dem som skrev det. Når selvbestemmelse først sto der, kunne bevegelser i de koloniserte områdene bruke ordenens eget prinsipp mot ordenen selv — og motparten kunne ikke avvise kravet prinsipielt, bare med påstander om tidspunkt og modenhet. Det er en langt svakere posisjon å forsvare.

Dette er kapitlets beste illustrasjon på at normer virker. De virker ikke ved å bli fulgt, men ved at brudd må forklares.

Den avgjørende endringen fra forgjengeren: selvstyre eller selvstendighet ble et uttalt mål for ordningen, ikke bare en fjern mulighet. Forvaltningen ble dermed definert som en overgang i stedet for en tilstand uten sluttdato.

Hvorfor akkurat den endringen er verdt et helt avsnitt i et svar: den flytter bevisbyrden. Under den gamle ordningen måtte den som krevde selvstendighet, godtgjøre at området var modent. Under den nye måtte den som styrte, godtgjøre framdrift mot et mål ordningen selv hadde satt. Det er den samme mekanismen som i selvbestemmelsesprinsippet — en norm som er nedfelt, kan påberopes.

Rådet fullførte i praksis sin oppgave etter hvert som områdene under ordningen ble selvstendige, og det er i dag uten løpende virksomhet.

Flere drivkrefter virket sammen, og et godt svar nevner minst tre: uavhengighetsbevegelsene i områdene selv, som var den nødvendige drivkraften; kolonimaktenes svekkede evne til å bære kostnadene etter to verdenskriger; og et internasjonalt normskifte der selvbestemmelse gikk fra å være et prinsipp med unntak til å være hovedregelen.

Rekkefølgen i den setningen er ikke tilfeldig. Å plassere bevegelsene i områdene selv først er en faglig presisjon, ikke en høflighet: en framstilling der avkoloniseringen fremstår som noe kolonimaktene besluttet, gjør de faktiske aktørene til tilskuere i sin egen historie.

Konsekvensen for internasjonal politikk, som er det denne boka trenger: antallet stater i verden økte kraftig, og dermed også sammensetningen av FNs generalforsamling.

Mekanismen: i et organ der hver stat har én stemme, endrer et større antall medlemmer ikke bare tallene, men hvilke saker som kommer på dagsordenen i det hele tatt. Spørsmål om kolonialisme, utvikling, ressursfordeling og rasediskriminering fikk en plass de ikke hadde hatt før — ikke fordi noen ombestemte seg, men fordi de som mente det, nå var i flertall.

Hvorfor dette er en av bokas viktigste enkeltopplysninger: det viser at institusjoner ikke bare speiler maktforhold, men også kan endre hva som regnes som legitimt, når sammensetningen deres endres. Og det forklarer hvorfor menneskerettighetene fikk et helt annet gjennomslag i internasjonal politikk fra 1960-tallet og utover — en tråd som tas opp i kap. 2.3.

Mekanismen argumentet hviler på: det avgjørende er ikke hvem som styrer, men hva den styrende må kunne forsvare. Rapporteringsplikten gjorde kolonial forvaltning til noe man kunne stilles til ansvar for; det uttalte målet om selvstyre gjorde den til en overgang med en retning. Begge deler flytter bevisbyrden, og bevisbyrden avgjør hvem som må argumentere hva.

Belegget som brukes: at selvstendighetskrav i økende grad kunne framsettes med henvisning til ordenens egne prinsipper, og at ordningen etter hvert faktisk ble avviklet ved at områdene under den ble selvstendige.

Mekanismen argumentet hviler på: en plikt til å rapportere er ikke en myndighet til å gripe inn. Så lenge ingen kunne overprøve den styrende maktens vurdering av når tiden var inne, var målet om selvstyre uten tidsangivelse en formulering uten bindende kraft. Og en ordning som gir en praksis internasjonal godkjennelse, kan gjøre praksisen lettere å opprettholde, ikke vanskeligere.

Belegget som brukes: at fordelingen av områdene i praksis fulgte seierherrenes interesser, at begrunnelsen som ble gitt var den samme som for kolonistyre uten mandat, og at selvstendighet i de fleste tilfeller kom som følge av mobilisering i områdene selv og av kolonimaktenes svekkede evne — ikke som følge av ordningens egen framdrift.