2.3 Menneskerettighetenes gjennombrudd

Legg merke til hva den andre halvdelen av setningen gjør. Det er den som gjør rettighetene til et internasjonalt anliggende. Uten den er de en sak mellom en stat og dens egne innbyggere, altså et innenrikspolitisk spørsmål. Med den er de noe andre kan ta opp, og noe en stat kan bli avkrevd svar om.

Distinksjonen mot nabobegrepet: her behandler vi rettighetene som et politisk fenomen — når og hvorfor de fikk gjennomslag. Hvordan de er nedfelt i traktater og hvordan de håndheves rettslig, hører til folkerettsdelen og står i kap. 4.2. Å blande de to spørsmålene er den vanligste årsaken til at svar på denne oppgaven sporer av.

Mekanismen som gjør spenningen uunngåelig: en rettighet som bare gjelder når staten selv sier ja, er ingen rettighet — den er en tjeneste. Skal rettigheten bety noe, må den gjelde også mot statens vilje. Men et internasjonalt system der stater kan overprøve hverandres indre forhold, er nettopp det suverenitetsprinsippet ble bygd for å hindre.

Hvorfor dette er kapitlets viktigste enkeltbegrep: spenningen forsvinner ikke, den forvaltes. Hele historien om menneskerettighetenes gjennomslag kan leses som en rekke forsøk på å finne ordninger der begge hensyn får noe — rapportering, overvåking, offentlig kritikk — uten at noe av dem vinner helt.

Hva den etablerte, og det er derfor den hører hjemme her: to ting som senere blir mønsteret. For det første at et krav om hvordan mennesker behandles, kan bæres av en bevegelse på tvers av landegrenser og ikke bare av stater. For det andre at slike krav kan gjøres til gjenstand for mellomstatlige avtaler, og dermed flyttes fra moral til noe stater kan holdes til.

Presisjonspoenget: bevegelsen brukte ikke ordet menneskerettigheter slik vi gjør. Å lese dagens begrep inn i den er en tilbakeprojeksjon. Det den etablerte, var formen — at det går an å kreve noe av en stat på vegne av mennesker den ikke regner med.

Mekanismen som drev kravet internasjonalt, og som er verdt å kunne fordi den går igjen: en stat som alene innfører kostbare standarder, frykter at bedriftene taper i konkurransen mot land uten dem. Løsningen er å gjøre standardene felles. Kravet om internasjonale regler kom altså ikke bare av solidaritet, men av at nasjonale reguleringer er vanskelige å opprettholde alene i en åpen økonomi.

Institusjonelt spor: etter den første verdenskrigen ble arbeidslivsstandarder gjort til en internasjonal oppgave med egen organisasjon, knyttet til mellomkrigsordenen. Det er ett av de tidligste eksemplene på at behandlingen av mennesker inne i en stat blir et mellomstatlig anliggende.

Hva ordningen viser: at det allerede før 1945 fantes en internasjonal ordning som gikk inn i statenes indre forhold. Spenningen mellom suverenitet og rettigheter er altså ikke ny i 1948.

Og hva den samtidig viser om begrensningen: ordningen gjaldt utpekte minoriteter i utpekte stater, ikke alle mennesker overalt. Den var en del av et fredsoppgjør, ikke et allment prinsipp. Det er nettopp det skiftet fra det utvalgte til det allmenne som er 1948-erklæringens nyhet — og et svar som har med minoritetsvernet, kan si presist hva som faktisk var nytt.

Det avgjørende ved dette, og det som ofte overses: pakten sier ikke hvilke rettigheter det gjelder. Den etablerer at menneskerettigheter er et anliggende for organisasjonen, men lar innholdet stå åpent. Det er nettopp derfor arbeidet med en erklæring ble satt i gang.

Og den andre siden av samme mynt: pakten inneholder også et prinsipp om at organisasjonen ikke skal gripe inn i forhold som i det vesentlige ligger under en stats egen jurisdiksjon. De to står side om side i samme dokument. Spenningen mellom suverenitet og rettigheter er altså skrevet inn i grunndokumentet, ikke noe som oppsto senere. Den fulle behandlingen av paktens bestemmelser hører til folkerettsdelen, se kap. 4.1.

Det som var nytt, i én setning: overgangen fra det utvalgte til det allmenne. Der forløperne gjaldt bestemte grupper, praksiser eller livsområder, hevder erklæringen at alle mennesker overalt har krav på det samme.

Det som ikke fulgte med, og som er hele poenget i debatten som kommer: erklæringen ble vedtatt som en anbefaling fra Generalforsamlingen, ikke som en traktat som binder statene rettslig. Det fulgte ingen håndhevingsordning med, og ingen domstol som kunne prøve brudd.

Merk hvordan et presist svar formulerer dette: erklæringen fastsatte en standard uten å skape et middel til å gjennomtvinge den. Om det gjør 1948 til et gjennombrudd eller til en forberedelse, er nettopp spørsmålet i gjennombruddsdebatten.

Hvorfor skillet er avgjørende for dette kapitlet: verdenserklæringen fra 10. desember 1948 var en erklæring. Rettighetene den listet opp, ble først forpliktende for statene i den grad de senere ble nedfelt i traktater som statene sluttet seg til — og det arbeidet tok mange år.

Men her er nyansen som gjør skillet interessant og ikke bare formelt: en erklæring uten bindende kraft kan likevel virke. Den gir et felles språk, den setter en målestokk andre kan måle mot, og den gjør at brudd må forklares i stedet for bare å skje. Om den virkningen er nok til å kalle 1948 et gjennombrudd, er akkurat det debatten i neste løkke dreier seg om.

Merk: folkerettsstoffet her er eksamensforberedelse, ikke juridisk rådgivning. Behandlingen av rettskildene hører hjemme i kap. 4.2.

Slik ser gapet ut i 1948: en liste over rettigheter som skal gjelde alle, vedtatt i et organ som fatter anbefalinger, i et system bygd på at hver stat styrer sitt eget, uten domstol som kunne prøve brudd og uten organ som kunne gripe inn.

Mekanismen bak hvorfor gapet er så vanskelig å lukke: å gi et internasjonalt organ myndighet til å gripe inn i en stats behandling av egne innbyggere er nøyaktig det suverenitetsprinsippet skal hindre. Statene som skulle gi fra seg denne myndigheten, er de samme statene som ville bli utsatt for den. Derfor er de ordningene som faktisk har blitt etablert, som regel svake i form — rapportering, overvåking, offentlig kritikk — og virker gjennom kostnaden ved å måtte forsvare seg, ikke gjennom tvang.

Dette er kapitlets viktigste mekanisme, og den forklarer både hvorfor 1948 ikke var nok og hvorfor 1948 likevel var noe.

Hva partene er enige om: alle hendelsene. Ingen bestrider at erklæringen ble vedtatt i 1948, og ingen bestrider at 1970-tallet brakte noe nytt. Uenigheten gjelder hvilken av dem som bærer forklaringen på at rettighetene ble et forhold stater må regne med.

Hva som egentlig står på spill: hva vi mener med «gjennombrudd». Legger du vekt på når normen ble formulert, peker svaret mot 1948. Legger du vekt på når den begynte å koste noe å bryte, peker det mot 1970-tallet. Å gjøre dette skillet eksplisitt er selve A-markøren i denne oppgaven — altså det ene grepet som løfter svaret fra jevnt god til meget god — det er ikke en omgåelse av spørsmålet, men en presisering av hva som skiller de to svarene.

Mekanismen posisjonen hviler på: en norm virker ikke først og fremst ved å bli fulgt, men ved at brudd må forklares. Fra det øyeblikket standarden fantes og var vedtatt av det organet der alle stater sitter, kunne enhver stat måles mot den — og den som brøt, måtte enten benekte bruddet eller bestride at standarden gjaldt. Begge deler er en innrømmelse av at standarden har status.

Belegget som brukes: at alt som kom senere — traktatene, organisasjonene, aktivismen — bygger på erklæringen og henviser til den. Uten 1948 mangler 1970-tallet sitt grunnlag.

Mekanismen posisjonen hviler på: en standard uten noen som håndhever den, endrer ingen beregning. Det som endret beregningen, var at brudd begynte å bli oppdaget, dokumentert og gjort kjent — og at det å bli navngitt fikk en kostnad i forholdet til andre stater og til egen opinion. Det er dokumentasjonsleddet og offentlighetsleddet som gjør normen operativ, ikke vedtaket.

Belegget som brukes: at de to tiårene etter 1948 ga påfallende få tilfeller der menneskerettighetsargumenter faktisk påvirket staters handlemåte, mens 1970-tallet ga mange — og at det er vanskelig å kalle noe et gjennombrudd hvis virkningen først kommer tjue år senere.

Mekanismen, i tre ledd: For det første ga selvbestemmelsesprinsippet uavhengighetsbevegelsene et argument hentet fra ordenens egne prinsipper — de kunne kreve selvstendighet med henvisning til det de koloniserende statene selv hadde skrevet under på. For det andre gjorde erklæringens allmenne form kravet vanskeligere å avvise prinsipielt: motparten kunne bare bestride tidspunktet, ikke retten. For det tredje endret de nye statenes medlemskap flertallet i FNs generalforsamling, slik at spørsmål om kolonialisme, rasediskriminering og selvbestemmelse fikk plass på dagsordenen — se kap. 2.2.

Hvorfor dette er så nyttig i en besvarelse: det viser hvordan en norm fra 1948 fikk virkning gjennom et forløp som strakte seg over tiår, og det gjør spørsmålet «1948 eller 1970-tallet» til et spørsmål om hvilket ledd i kjeden man kaller gjennombruddet — i stedet for et valg mellom to påstander.

Mekanismen som gjør dette til noe mer enn en økning i aktivitet: slike organisasjoner løser to problemer statene ikke kunne løse selv. De skaffer informasjon som stater ikke ville lete etter hos hverandre, og de gjør informasjonen offentlig, slik at kostnaden ved brudd ikke lenger avhenger av om en annen stat velger å ta det opp. Dermed blir det å bryte standarden noe som kan koste selv når ingen regjering har interesse av å reise saken.

Det andre nye trekket i perioden: enkelte stater begynte å gjøre menneskerettigheter til et uttalt punkt i sin utenrikspolitikk. Da blir standarden noe som kan påvirke bistand, handel og diplomatiske forbindelser — altså noe med pris.

Forbeholdet et balansert svar tar med: bruken var selektiv. Menneskerettighetsargumenter ble oftere reist mot motstandere enn mot allierte, og den skjevheten er en av de sterkeste innvendingene mot å kalle perioden et rent normgjennombrudd.

Anvendt på menneskerettighetene: utviklingen er en normendring. Det som skjedde, var at behandlingen av mennesker inne i en stat gikk fra å være et rent innenriksanliggende til å bli noe stater kan avkreves svar om — og dermed endret seg hva som teller som en respektabel stat.

Testen tradisjonen tilbyr, og som er verdt å skrive ut: at en norm finnes, vises ikke ved at alle følger den, men ved at de som bryter den, føler behov for å forklare at de ikke bryter den. En stat som avviser kritikk ved å bestride fakta, eller ved å hevde at situasjonen er annerledes enn den framstilles, har allerede godtatt at standarden gjelder. Det er en observerbar konsekvens, og den er derfor et argument og ikke bare en tolkning.

Anvendt på menneskerettighetene: rettighetsspråket er et virkemiddel som brukes av dem det tjener. Stater reiser menneskerettighetsspørsmål mot motstandere og lar være mot allierte og handelspartnere; ordningene som er etablert, er svake nettopp fordi ingen stat vil gi et internasjonalt organ myndighet som kan brukes mot den selv.

Belegget tradisjonen peker på: den selektive bruken, og at de statene som har vært mest aktive på området, også har vært selektive i hvilke saker de har tatt opp.

Grensen for lesningen, som et balansert svar tar med: realismen forklarer godt hvorfor håndhevingen er svak og bruken skjev. Den forklarer dårligere hvorfor stater i det hele tatt bruker energi på å forsvare seg mot kritikk de kunne avvist som irrelevant — og det er nettopp det konstruktivismen peker på.

Hvorfor innvendingen er sterk: den forklarer et faktisk mønster — at tilslutningen til standardene er nesten universell, mens etterlevelsen varierer sterkt, og at også stater med svært ulik praksis omtaler seg som forsvarere av rettighetene.

Motargumentet som må stå ved siden av: at brudd må kles i et bestemt språk, er i seg selv en begrensning. En stat som må hevde at den overholder standarden, har mistet muligheten til å begrunne handlingen åpent på andre premisser — og den har gitt kritikere et fast punkt å måle mot. Om det er nok til å kalle det gjennomslag, er akkurat det de to tradisjonene er uenige om.

Merk hvordan et godt svar bruker dette: ikke som en avsluttende reservasjon, men som selve drøftingsaksen. Spørsmålet «endret det praksis, eller bare språket?» er den skarpeste inngangen til dette temaet som finnes.

Mønsteret som går igjen, og som er verdt å kunne fordi det gjelder langt mer enn menneskerettigheter: ordningene er nesten alltid svake i form. De bygger på at staten selv rapporterer, at et organ kommenterer, og at kommentarene blir offentlige. De virker altså gjennom kostnaden ved å måtte forsvare seg, ikke gjennom tvang.

Hvorfor formen er slik: fordi det er den eneste formen stater går med på. En ordning med reell tvangsmyndighet over statenes behandling av egne innbyggere ville krevd at de samme statene ga fra seg noe de har all interesse av å beholde — og det bringer oss tilbake til spenningen mellom suverenitet og universelle rettigheter, som er kapitlets første begrep.

Dette er kapitlets sluttpoeng: spenningen ble aldri løst. Den ble forvaltet gjennom ordninger som er svake nok til å bli akseptert og sterke nok til å koste noe.