2.4 Det klassiske europeiske statssystemet

De tre elementene du skal kunne navngi:
(1) territoriet — myndigheten gjelder innenfor bestemte grenser, ikke over bestemte personer eller trosfeller.
(2) Den øverste myndigheten — innenfor grensen er det én instans som bestemmer, uten konkurrerende overordnede.
(3) Likestillingen — statene er formelt likeverdige uansett størrelse.

Presisjonspoenget som gjør at et svar ikke sporer av: «westfalsk» brukes både om fredsslutningen i 1648 og om den ordningen som forbindes med den. De to er ikke det samme, og hele debatten om vendepunkt eller myte handler om hvor godt de henger sammen.

Begrepet har to sider, og de forveksles ofte. Indre suverenitet er at staten har øverste myndighet over alt og alle på sitt eget territorium. Ytre suverenitet er at staten er anerkjent av andre stater som likeverdig og ikke underlagt noen av dem.

Mekanismen som gjør de to sidene avhengige av hverandre: ytre suverenitet er ikke noe en stat kan gi seg selv. Den består i at andre behandler staten som suveren. Derfor er suverenitet like mye en gjensidig anerkjennelsesordning som en egenskap ved staten — og det forklarer hvorfor spørsmålet om hvem som anerkjennes som stat, er så politisk betent.

Distinksjonen mot nabobegrepet: suverenitet er ikke det samme som makt. En liten stat er like suveren som en stor i formell forstand, men har langt mindre evne til å hevde suvereniteten sin. Å blande de to gjør det umulig å forstå hvorfor formelt likeverdige stater behandles så ulikt.

Hvorfor overgangen var så gjennomgripende: i en ordning der myndighet følger personer eller tro, kan flere myndigheter gjøre krav på de samme menneskene samtidig, og grensene mellom dem er uklare. I en ordning der myndighet følger territorium, er spørsmålet «hvem bestemmer her?» prinsipielt avgjort av hvor du står. Det gjør konflikter mer avgrensede — de handler om hvor grensen går, ikke om hvem som eier lojaliteten til hver enkelt.

Konsekvensen som er verdt å ta med i et svar: territorialiseringen er forutsetningen for at et kart kan brukes som politisk verktøy i det hele tatt. Og den forklarer hvorfor grensekonflikter er en så stabil konflikttype: i dette systemet er grensen selve fordelingen av myndighet.

Hvorfor tilstanden følger direkte av systemets utforming: hvis hver stat har øverste myndighet innenfor sine grenser, kan det per definisjon ikke finnes noen instans over dem alle. Anarkiet er altså ikke en mangel ved systemet — det er den logiske baksiden av suvereniteten. Vil man ha en overordnet håndhever, må man gi opp suvereniteten; vil man ha suverenitet, får man anarki på kjøpet.

Konsekvensen som knytter kapitlet til resten av boka: fordi ingen håndhever finnes, må avtaler mellom stater hvile på noe annet enn tvang — på gjensidig interesse, på gjentatt samhandling, på frykt for gjengjeldelse, eller på at brudd koster i omdømme. Hele folkerettsdelen kan leses som et svar på dette problemet, se kap. 4.2.

Mekanismen bak hvorfor prinsippet oppsto som del av et fredsoppgjør: krigen som ble avsluttet i 1648, hadde blant annet handlet om trosforhold på tvers av grenser — altså om at fyrster og makter engasjerte seg i hva undersåtter i andre områder trodde og praktiserte. Å gjøre slike spørsmål til hver herskers eget anliggende fjernet en hel kategori av krigsgrunner med ett grep. Prinsippet er derfor en fredsmekanisme før det er en rettighet.

Og her ligger den spenningen som går gjennom hele boka: det samme prinsippet som fjernet en krigsgrunn i 1648, er det som gjør det vanskelig å reagere på hvordan en stat behandler sine egne innbyggere. Menneskerettighetenes gjennombrudd i kap. 2.3 er nettopp historien om forsøk på å forvalte den spenningen.

Argumentene den bygger på: at fredsslutningen avsluttet en lang krig der trosforhold på tvers av grenser var en sentral stridsgrunn; at ordningen gjorde slike forhold til hver herskers eget anliggende; og at det etterpå ble stadig mer selvsagt at fyrster forhandlet som likeverdige innehavere av myndighet over hvert sitt område.

Hvorfor fortellingen har vært så seiglivet — og dette er en observasjon med drøftingsverdi: den gir faget et fast startpunkt. Et system uten begynnelse er vanskelig å undervise i og vanskelig å sammenligne noe med. En datering gjør det mulig å snakke om «før» og «etter», og den nytten er reell uavhengig av hvor presis dateringen er.

Argumentene den bygger på: at fredsteksten ikke innfører suverenitetsbegrepet som prinsipp, men avgjør en rekke konkrete stridsspørsmål; at overlappende myndighetsforhold besto lenge etter 1648; at begrepet «det westfalske system» først kom i utstrakt bruk i moderne tid; og at det avgjørende skiftet like gjerne kan dateres til framveksten av moderne statsapparater og til fredsordningene på 1800-tallet.

Den skarpeste innvendingen kritikken reiser: at fortellingen om 1648 gjør et europeisk forløp til en universell begynnelse, og dermed skjuler at ordningen ble spredt til resten av verden gjennom kolonisering, ikke gjennom at den ble valgt.

Hvordan kritikken skal brukes: ikke til å avvise begrepet, men til å presisere hva det er. Det westfalske systemet er en modell vi bruker for å beskrive en ordning, ikke en beskrivelse av hva som ble vedtatt i 1648.

Slik ser den ut skrevet ut: fredsslutningen løste en bestemt krig og avgjorde bestemte spørsmål. Den var ikke et grunnlovsøyeblikk for statssystemet. Men den falt sammen med, og forsterket, en langsom utvikling der myndighet ble knyttet til territorium i stedet for til personer og tro. Dateringen er derfor nyttig som merkelapp og misvisende som årsaksforklaring.

Hvorfor dette ikke er en unnvikelse: posisjonen sier noe substansielt om hva slags historisk endring vi har med å gjøre. Systemskifter av denne typen har sjelden en dato, fordi de består i at en praksis gradvis blir selvsagt. Å kreve en dato er å kreve feil type svar.

Merk hva denne innsikten gjør deg i stand til: du kan svare på oppgaven uten å måtte velge mellom to posisjoner som begge har rett i det de påstår — og du kan begrunne hvorfor det er det riktige svaret, ikke bare hevde det.

Hvorfor dette er en faglig presisjon og ikke en tilleggsmerknad: uten den blir spredningen av systemet uforståelig. Ordningen ble ikke global fordi den ble valgt av verdens folk, men fordi den ble utbredt gjennom kolonisering — og senere gjennom at avkoloniseringen gjorde tidligere koloniserte områder til stater i nettopp dette systemet, se kap. 2.2.

Og her er poenget som gir uttelling: det er derfor suverenitet i dag har en helt annen politisk ladning for stater som ble til gjennom avkolonisering enn for dem som utformet prinsippet. For de første er suverenitet noe som ble vunnet, og motstanden mot innblanding er tilsvarende sterk. Den observasjonen forklarer mye av dagens uenighet om når det internasjonale samfunnet kan gripe inn.

Legg merke til hva denne kategorien gjør med likeverdigheten. Formelt er alle stater like. I praksis anerkjenner systemet en gruppe som er likere enn de andre, og den anerkjennelsen er gjensidig: stormaktene behandler hverandre som stormakter.

Hvorfor dette er en av bokas mest anvendelige observasjoner: spenningen mellom formell likhet og faktisk rangordning er nøyaktig den samme som du finner i Sikkerhetsrådets faste plasser, se kap. 2.2. Ordningen med et fåtall stater som har en stilling ingen andre har, er altså ikke en oppfinnelse fra 1945 — den er en formalisering av en praksis som er langt eldre. Et svar som ser den linjen, viser sammenheng på tvers av kapitlene.

Mekanismen, som må skrives ut for å gi uttelling: når én stat vokser seg for sterk, har de øvrige grunn til å søke sammen mot den, fordi hver av dem alene ville vært sjanseløs. Motvekten oppstår altså av seg selv, uten at noen planlegger den — den følger av at overlegenhet gjør alle andre utrygge samtidig.

Distinksjonen mot nabobegrepet: hegemoni er tilstanden der én makt er så overlegen at motvekten uteblir. Maktbalanse og hegemoni er derfor to utfall av det samme spillet, og spørsmålet om hvilket som er mest fredelig, er en gammel og uavgjort strid.

Merk begrensningen ved mekanismen: den forutsetter at statene faktisk kan finne sammen. Er de uenige om hvem som er den farligste, eller er kostnaden ved å samordne seg høy, uteblir motvekten selv om alle ville tjent på den. Det er nettopp det som gjør balansepolitikk til noe man må drive aktivt, ikke noe som ordner seg selv.

Tre trekk du skal kunne navngi.
(1) Territoriell ordning: grenser og områder ble fordelt med sikte på å hindre at noen enkeltmakt ble dominerende igjen.
(2) Jevnlige møter: i stedet for å vente til en krise ble akutt, ble det etablert en praksis for å samles.
(3) Felles forvaltning: stormaktene påtok seg et ansvar for ordenen som helhet, ikke bare for sine egne interesser.

Mekanismen bak hvorfor ordningen dempet konflikt: faste møter reduserer usikkerhet. Når det finnes en kjent kanal for å ta opp et problem, trenger ikke et problem å vokse til en krise for å bli behandlet — og partene får informasjon om hverandres hensikter som de ellers måtte gjette seg til.

Drøftingsakse: ordningen forvaltet freden mellom stormaktene, og den gjorde det ved å fordele områder og innflytelse — også over folk og områder som ikke var representert ved bordet. Å nevne begge deler er det som gjør vurderingen balansert.

Argumentet for ordningen: en ordning som de tyngste ikke støtter, blir ikke gjennomført uansett hva som vedtas. Å bygge deres tilslutning inn i ordningen er derfor mer ærlig og mer virksomt enn å late som om alle er like.

Argumentet mot: de tyngste forvalter ordenen slik det tjener dem selv, og de som forvaltes uten å være representert, har ingen kanal for å bestride det. Ordningen kan da opprettholde en fordeling som verken er rettferdig eller stabil på sikt.

Hvorfor denne avveiningen er verdt å kunne: den er nøyaktig den samme som avveiningen om vetoretten i kap. 2.2, og den samme som ligger under enhver diskusjon om hvordan internasjonale institusjoner bør sammensettes. Kan du den i én form, kan du den i alle.

Antakelsen den bygger på: internasjonal handel gir gevinster, men gevinstene fordeles ujevnt — og den som får mest, styrker samtidig sin evne til å presse de andre. Derfor er det ikke nok å spørre om en avtale er lønnsom; man må spørre hvem den gjør sterkest.

Den klassiske politikkanbefalingen er å beskytte næringer som er unge eller strategisk viktige, slik at de får utvikle seg til de tåler konkurranse. Argumentet er knyttet til List, som formulerte det som en innvending mot frihandelstenkningen: et land som allerede er ledende, tjener på åpne markeder, mens et land som ligger etter, kan bli låst i den posisjonen.

Innvendingen retningen møter: beskyttelse som skulle være midlertidig, har en tendens til å bli varig, fordi de næringene som beskyttes, får sterk interesse av at den fortsetter. Merkantilismen som historisk forløper og handelspolitikkens virkemidler behandles nærmere i kap. 3.4.

Antakelsen den bygger på: land tjener på å spesialisere seg der de har komparativt fortrinn, altså der de gir opp minst av andre varer for å produsere noe. Poenget, som er lettere å misforstå enn å forstå, er at et land kan tjene på spesialisering selv om det er dårligere enn motparten til å produsere alt — fordi det avgjørende er hva som gis opp, ikke hvor dyktig man er i absolutt forstand. Tenkningen knyttes til Ricardo, og den fulle behandlingen står i kap. 3.4.

Politikkanbefalingen: bygg ned handelshindringer, og la spesialiseringen skje.

Innvendingen retningen møter: at gevinsten er samlet, mens tapene er konsentrerte. De som taper på at en næring forsvinner, taper mye hver, mens de som vinner, vinner litt hver. Det forklarer hvorfor handelspolitikk er så politisk vanskelig selv når regnestykket er positivt — og det er en mekanisme, ikke en moralsk innvending.

Antakelsen den bygger på: handelssystemet er ikke en nøytral ramme, men et system der noen områder leverer råvarer og arbeidskraft mens andre beholder den mest verdifulle delen av produksjonen. Fordelingen er da et resultat av hvordan systemet er innrettet, ikke av hva hvert land er flinkest til.

Hvorfor retningen hører hjemme i akkurat dette kapitlet: den er den skarpeste kritikken av forestillingen om at det klassiske systemet besto av likeverdige stater. Den peker på at ordningen ble global gjennom kolonisering, og at de økonomiske mønstrene som ble etablert da, ikke forsvant med den formelle selvstendigheten.

Innvendingen retningen møter: at flere land som var i den ene enden av dette mønsteret, senere har flyttet seg betydelig — noe som er vanskelig å forene med at posisjonen skulle være systemisk låst.

Merk hvordan boka behandler alle tre retningene: som posisjoner med hver sine antakelser og hver sine innvendinger. Hvilken som er mest overbevisende, er et politisk stridsspørsmål der standpunktet er fritt — det er begrunnelsen som premieres.