6.2 Storting mot regjering — parlamentarismens variasjoner

Behandlingen skjer i to trinn. Først vedtas de overordnede rammene for hvert utgiftsområde, etter innstilling fra finanskomiteen. Deretter fordeler fagkomiteene innenfor rammen som allerede er fastsatt. Rekkefølgen er ikke en teknikalitet: den binder helheten før detaljene, og gjør det vanskelig å øke ett formål uten å ta fra et annet.

Hvor mye makt gir dette? På papiret svært mye — det er den mest ubetingede fullmakten Stortinget har. I praksis er den bundet av at det aller meste av budsjettet er lovbundne utgifter og videreføringer. Handlingsrommet ligger i marginene, og det er der de politiske forhandlingene faktisk står.

Distinksjonen du skal huske: bevilgning er styring framover, ikke kontroll. At Stortinget bevilget pengene, sier ingenting om hvorvidt de ble brukt som forutsatt — det er en helt annen mekanisme, og den heter revisjon.

De aller fleste lovforslag kommer fra regjeringen, som proposisjoner utarbeidet av departementene etter utredning og høring. Stortinget kan endre og forkaste, men det setter sjelden i gang store lovarbeider selv — det har ikke utredningsapparatet til det.

Her ligger en av kapitlets viktigste observasjoner: initiativet i lovgivningen ligger som hovedregel hos regjeringen, selv om vedtaksmyndigheten ligger hos Stortinget. Den som former et forslag, har ofte mer å si for utfallet enn den som godkjenner det.

Distinksjonen du skal huske: lovgivende myndighet er delegasjon nedover i kjeden, ikke kontroll oppover. Loven sier hva forvaltningen kan gjøre i framtiden; den undersøker ikke hva den har gjort.

Valget mellom de to er et valg om hvor mye av kjeden som skal ligge hos Stortinget. Rammelovgivning gir fleksibilitet og lar regelverket tilpasses uten ny lovbehandling, men flytter reelt innhold ned til forvaltningsleddet. Detaljlovgivning holder innholdet i forsamlingen, men gjør regelverket tregt å endre.

Slik brukes poenget i en drøfting: når noen sier at Stortinget har mistet makt til forvaltningen, er rammelovgivningen ett av de konkrete stedene det har skjedd — og det har skjedd ved Stortingets egne vedtak, hver gang med en begrunnelse. Det gjør det til en avveining, ikke til en erosjon.

Distinksjonen du skal huske: forskrift er ikke en lov av lavere rang som forvaltningen finner på selv. Den må ha hjemmel i lov, og hjemmelen er gitt av Stortinget. Det er delegasjon, ikke avståelse.

Kontrollen har to formål som ikke må blandes. Det ene er etterprøving: å finne ut hva som faktisk skjedde. Det andre er ansvarliggjøring: å plassere ansvaret der det hører hjemme og eventuelt trekke konsekvenser. Riksrevisjonen leverer i hovedsak det første; det andre er politisk arbeid.

Hvorfor kontroll ikke er det samme som styring: kontrollen virker etter at handlingen er utført. Den kan avdekke, kritisere og felle, men den kan ikke bestemme på forhånd hva som skal gjøres. Et storting som bruker mye tid på kontroll, kan derfor være både sterkt og svakt på samme tid — sterkt i å holde ansvarlig, svakt i å sette dagsorden.

Distinksjonen du skal huske: kontrollen retter seg mot regjeringen, ikke mot forvaltningen direkte. Stortinget kaller ikke en saksbehandler til ansvar; det kaller statsråden, fordi ministeransvaret samler hele forvaltningsleddet i én adresse.

Komiteen behandler Riksrevisjonens rapporter, saker om regjeringens oppfølging av stortingsvedtak, og enkeltsaker der det er reist spørsmål om ansvar. Den kan be om dokumenter og redegjørelser fra statsråden, og den kan holde åpne kontrollhøringer der statsråder og tjenestemenn møter.

Hvorfor initiativretten betyr så mye: i resten av styringskjeden er Stortinget avhengig av at regjeringen legger fram saker. Her er avhengigheten snudd. Det er det eneste stedet i systemet der prinsipalen kan sette dagsorden uten agentens medvirkning, og derfor er komiteen det skarpeste redskapet i kontrollstrømmen.

Distinksjonen du skal huske: komiteen driver politisk kontroll, ikke rettslig prøving. Den avgjør ikke skyld, og en kritisk merknad er ikke en dom. Den kan derimot gjøre den politiske kostnaden ved en sak svært høy, og det er dens virkemåte.

Arbeidet har to hovedformer. Finansiell revisjon kontrollerer om regnskapene er riktige og midlene brukt etter bevilgningsvedtaket. Forvaltningsrevisjon går videre og undersøker om målene faktisk nås, og om ressursbruken er effektiv. Det er den siste formen som gir de mest omtalte rapportene.

Hvorfor organet er nøkkelen i prinsipal–agent-problemet fra kap. 6.1: Stortinget mangler informasjon om hva forvaltningen faktisk gjør, og kan ikke bygge sin kontroll utelukkende på det regjeringen selv velger å rapportere. Riksrevisjonen er den ene kanalen der prinsipalen får informasjon som ikke er filtrert gjennom agenten.

Distinksjonen du skal huske: Riksrevisjonen kontrollerer forvaltningen og rapporterer til Stortinget, men den kan ikke instruere noen og kan ikke stille noen til ansvar. Sanksjonen er politisk og ligger hos Stortinget selv.

Dette er det virkemidlet som brukes desidert mest, og det ligger nederst på kontrolltrappen. Enkeltrepresentanter kan bruke det uten støtte fra noe flertall, og det koster nesten ingenting å ta i bruk.

Hva det faktisk utretter: det tvinger fram et svar som er offisielt og etterprøvbart. Selv når svaret er intetsigende, er det avgitt av statsråden på hens ansvar, og et uriktig svar til Stortinget er en langt alvorligere sak enn en upresis uttalelse i mediene. Det er sannhetsplikten fra kap. 4.2 som gjør spørsmålene til et kontrollmiddel og ikke bare til debatt.

Distinksjonen du skal huske: spørsmål er kontroll, ikke styring. Statsråden må svare, men er ikke bundet av det representanten mener. Å telle spørsmål som mål på Stortingets makt er derfor å måle aktivitet, ikke innflytelse.

Forskjellen fra et vanlig spørsmål er ikke bare lengden. Interpellasjonen gir saken plenumstid og offentlighet, og den gjør det mulig for flere partier å plassere seg. Den er derfor like mye et dagsordensettende virkemiddel som et kontrollmiddel.

Slik brukes poenget i en drøfting: kontrollvirkemidlene har en dobbeltfunksjon. De skal avdekke, men de brukes også til å tvinge en sak inn i den offentlige samtalen. Et mindretall som ikke kan vinne en avstemning, kan likevel bestemme hva som skal diskuteres — og det er en reell form for makt som ikke vises i noe voteringsresultat.

Distinksjonen du skal huske: interpellasjonen retter seg mot en statsråd om hens ansvarsområde. Den er ikke et forslag om ny politikk; det er representantforslaget lenger nede som er redskapet for det.

Den ordinære høringen hører til lovgivningsarbeidet og er en informasjonskanal — den samme funksjonen som partsstyret i Christensens fem prinsipper fra kap. 4.2. Kontrollhøringen hører til kontrollarbeidet og er en ansvarsmekanisme.

Hvorfor kontrollhøringen er et tungt virkemiddel: den er åpen, den er direkte overført, og den plasserer den ansvarlige i en situasjon hen ikke kontrollerer. Den politiske kostnaden er høy allerede før noen konklusjon er trukket.

Distinksjonen du skal huske: en høring er ikke en rettssak. Det er ingen bevisregler, ingen dom, og de som møter, har ingen forklaringsplikt av rettslig art. Virkningen er politisk, og det er derfor ordningen både kritiseres og forsvares.

Rettslig er vedtaket ikke bindende på samme måte som en lov. Politisk er det tungt: et flertall har uttalt seg, og en regjering som ignorerer det, må regne med å bli holdt ansvarlig for nettopp det. Virkemidlet er derfor en av de tydeligste kanalene for at Stortinget kan ta initiativ i stedet for bare å reagere.

Hvorfor dette er sentralt for kapitlets drøfting: anmodningsvedtak er ett av de konkrete stedene der forholdet mellom Storting og regjering kan måles. Brukes ordningen mye, tyder det på et storting som setter dagsorden; brukes den lite, på en regjering som allerede har flertallet med seg. Det er derfor bruken varierer med det parlamentariske grunnlaget.

Distinksjonen du skal huske: anmodningsvedtaket ligger i grensesonen mellom kontroll og styring. Det ser bakover som kritikk og framover som instruks — og nettopp derfor er det ordningen som oftest omtales som stortingsregjereri.

Forslaget behandles i komité og i plenum som andre saker, og det kan gjelde alt fra lovendring til en anmodning om utredning. De aller fleste blir ikke vedtatt — særlig ikke når de kommer fra opposisjonen — men de tvinger fram komitébehandling, en innstilling og en votering der alle partier må ta stilling.

Hva ordningen faktisk gir: initiativrett uten utredningsapparat. Representantene kan reise saken, men de har ikke departementenes kapasitet til å utrede den, og det er en av grunnene til at forslagene ofte ber regjeringen om å komme tilbake med noe — altså ender som anmodningsvedtak.

Distinksjonen du skal huske: representantforslag er initiativ, anmodningsvedtak er utfall. Et representantforslag som får flertall, blir gjerne til et anmodningsvedtak; de to er ledd i samme kjede og ikke to navn på det samme.

(1) Skriftlig spørsmål og spørretime — lettest, hyppigst, kan brukes av én representant alene.
(2) Interpellasjon — utløser debatt i plenum og gir saken offentlighet.
(3) Krav om dokumenter og redegjørelse fra statsråden.
(4) Riksrevisjonens undersøkelse — uavhengig informasjon som ikke er filtrert gjennom regjeringen.
(5) Sak i kontroll- og konstitusjonskomiteen, med åpen kontrollhøring — høy politisk kostnad.
(6) Kritikkvedtak i plenum — flertallet uttaler seg formelt.
(7) Mistillitsforslag — den ytterste sanksjonen, som felle­r statsråden eller regjeringen.

Poenget med trappen er at de øverste trinnene virker uten å brukes. Fordi de finnes, tas det hensyn til dem hele veien nedover. Å måle Stortingets makt ved å telle mistillitsvedtak er derfor å måle feil størrelse — trusselen er virksom nettopp når den ikke utløses.

Grunnlaget er en variabel, ikke en egenskap ved systemet. De formelle reglene — parlamentarismen, kontrolltrappen, bevilgnings- og lovgivningsmyndigheten — ligger fast. Det som endrer seg mellom periodene, er hvor mange stemmer regjeringen kan regne med.

Hvorfor dette er kapitlets viktigste begrep: det gir deg en forklaringsvariabel i stedet for en beskrivelse. I stedet for å si at «Stortinget er blitt sterkere», kan du si under hvilke betingelser det blir sterkere, og hvorfor. Det er forskjellen mellom å gjengi et inntrykk og å forklare et mønster.

Distinksjonen du skal huske: parlamentarisk grunnlag er ikke det samme som oppslutning i befolkningen. En regjering kan være populær og likevel mangle flertall i salen, og motsatt. Det er mandatfordelingen, ikke meningsmålingene, som avgjør.

Konsekvensen for kjeden er dobbel. Delegasjonen nedover blir bred og forutsigbar: regjeringens forslag går som regel gjennom, og styringsevnen er høy. Men kontrollen oppover blir samtidig svakere i praksis, fordi de som skal kontrollere regjeringen, i flertall også er de som bærer den. En kontrollsak som kunne blitt en kritikk, ender lettere som en mindretallsmerknad.

Her ligger en observasjon verdt å ta med i en drøfting: styringsevne og kontrollintensitet trekker i motsatt retning. Et system kan ikke maksimere begge samtidig, og valget mellom dem tas ikke av noen — det følger av valgresultatet.

Distinksjonen du skal huske: flertallsregjering betyr ikke at Stortinget er satt til side. Forhandlingene er flyttet inn i regjeringspartiene og deres stortingsgrupper, der de skjer før forslaget legges fram. Vedtakspunktet er forskjøvet, ikke fjernet.

Konsekvensen er speilvendt av flertallsregjeringens. Delegasjonen nedover blir smalere: hvert vedtak er en forhandling, og innholdet formes av flere enn den som skal utøve det. Kontrollen oppover blir sterkere: et flertall utenfor regjeringen kan sette dagsorden, kreve utredninger, vedta kritikk og fremme anmodningsvedtak.

Den motforestillingen som premieres, og som du bør ha klar: en mindretallsregjering er ikke nødvendigvis svak. Den er avhengig, og avhengighet kan være både stabil og ustabil. Med en fast samarbeidsavtale kan styringsgrunnlaget være svært forutsigbart; uten en slik avtale må regjeringen søke støtte i skiftende retninger fra sak til sak.

Distinksjonen du skal huske: skill retten til å sitte fra evnen til å styre. Det første er lett i Norge på grunn av negativ parlamentarisme og manglende oppløsningsrett. Det andre avhenger helt av hvor bundet flertallet er.

Hva ordningen løser: den gjør et mindretallsgrunnlag forutsigbart. I stedet for å forhandle sak for sak, forhandles alt én gang, og regjeringen får arbeidsro på de områdene avtalen dekker. Styringsevnen kan da nærme seg en flertallsregjerings.

Hva den samtidig gjør med styringskjeden — og dette er poenget som løfter: en del av den reelle beslutningen flyttes fra forsamlingen til et forhandlingsrom mellom partiledelsene. Vedtaket treffes formelt i Stortinget, men innholdet er avklart før behandlingen. Kjeden er ikke svekket i styrke; vedtakspunktet har flyttet seg, og det er en annen type observasjon.

Distinksjonen du skal huske: kontraktsparlamentarisme er ikke det samme som koalisjon. I en koalisjon sitter partiene i regjeringen og deler det utøvende ansvaret. Under en samarbeidsavtale står støttepartiet utenfor, har innflytelse uten regjeringsansvar, og kan kritisere regjeringen det holder oppe.

Selve begrepet er en påstand. Det forutsetter at det finnes en grense for hva Stortinget bør gjøre — og hvor den grensen går, er omstridt. Den ene posisjonen er at detaljerte pålegg undergraver ansvarsplasseringen: har Stortinget bestemt hvordan noe skal gjøres, kan statsråden vanskelig holdes fullt ansvarlig for resultatet, og ministeransvaret uthules. Den andre posisjonen er at dette er Stortingets legitime rett: det er den folkevalgte forsamlingen, og en grense mot detaljstyring er i praksis en grense mot demokratisk kontroll.

Boka tar ikke stilling, og det skal ikke du heller uten å si hva vektingen er. Men du skal vite at begrepet ikke er nøytralt: å kalle noe stortingsregjereri er allerede å ha ment noe om det.

Distinksjonen du skal huske: stortingsregjereri er styring, ikke kontroll. Kontroll ser bakover og plasserer ansvar; stortingsregjereri griper framover inn i utøvelsen. Å blande de to er en av de vanligste upresishetene i dette stoffet.

Tre spørsmål gjør grensen operativ i en besvarelse. Retter vedtaket seg mot et resultat eller mot en framgangsmåte? Gjelder det en sakstype eller en enkeltsak? Etterlater det statsråden et handlingsrom hen kan holdes ansvarlig for?

Hvorfor dette er nyttig: det gir deg et kriterium i stedet for et inntrykk. I stedet for å hevde at Stortinget har gått for langt, kan du si hvilket av de tre spørsmålene som slår ut, og hva som følger av det for ansvarsplasseringen.

Distinksjonen du skal huske: at Stortinget binder regjeringen, er ikke i seg selv stortingsregjereri. Lov og budsjett binder også — det er selve delegasjonsformen. Spørsmålet er om bindingen er så detaljert at ansvaret ikke lenger kan plasseres.

Begrep det belegger: parlamentarisk grunnlag, kontraktsparlamentarisme, «flo og fjære», innflytelse uten regjeringsansvar.

Hva det viser: at et mindretallsgrunnlag kan være stabilt — avhengighet er ikke svakhet. Det viser ikke at forsamlingen er styrket; avtalen binder flertallet før sakene behandles.

Begrep det belegger: Stortingets initiativrett, anmodningsvedtak, stortingsregjereri, grensen mellom kontroll og styring.

Hva det viser: at Stortinget kan ta initiativ og ikke bare reagere, og at bruken varierer med det parlamentariske grunnlaget. Det viser ikke at Stortinget har overtatt styringen — utredningskapasiteten mangler.

Begrep det belegger: kontrollerende myndighet, kontrolltrappen, informasjonsasymmetri, ministeransvaret som kontrollens adresse.

Hva det viser: at kontrollstrømmen har et reelt apparat, og at Riksrevisjonen bryter informasjonsasymmetrien. Det viser ikke at kontrollen får konsekvenser — utfallet avhenger av flertallet.

Bildet påstår tre ting samtidig, og en drøfting bør skille dem. Det påstår at det finnes en bevegelse; at bevegelsen er regelmessig og ikke tilfeldig; og at den går fram og tilbake i stedet for i én retning.

Slik prøver du påstanden i stedet for å bekrefte den. Bevegelsen er lett å belegge: bruken av anmodningsvedtak og representantforslag, og hvor langt kontrollsaker kommer, varierer merkbart mellom perioder. Regelmessigheten kan forklares: den følger det parlamentariske grunnlaget. Det tredje leddet er det svakeste — bildet forutsetter at det ikke finnes noen underliggende, ensrettet utvikling, og det er ikke gitt.

Distinksjonen du skal huske: flo og fjære er en metafor, ikke en modell. Tidevann er periodisk og forutsigbart; parlamentariske styrkeforhold er verken det ene eller det andre på samme måte. Å påpeke hvor bildet slutter å passe, er nettopp den typen prøving sjangeren belønner.

(1) Initiativet. De aller fleste lovforslag og hele budsjettframlegget kommer fra regjeringen. Den som formulerer utgangspunktet, har satt rammen for hva debatten kan handle om.
(2) Apparatet. Departementene utreder, høringene organiseres derfra, og konsekvensvurderingene skrives der. Stortinget har ikke tilsvarende kapasitet, og er derfor avhengig av materiale fra den det skal kontrollere.
(3) Informasjonen. Forvaltningen sitter på kunnskapen om hvordan feltet faktisk fungerer. Dette er informasjonsasymmetrien fra kap. 6.1, og den forsvinner ikke når flertallet skifter.

Hvorfor dette er den beste motforestillingen mot flo og fjære-påstanden: det som svinger, er marginene og gjennomslagskraften i enkeltsaker. Det som ligger fast, er hvem som setter dagsorden og hvem som eier kunnskapen. En besvarelse som bare beskriver svingningen, har oversett det som ikke svinger.

Distinksjonen du skal huske: strukturelle fortrinn er ikke det samme som formell makt. Formelt er det Stortinget som vedtar. Fortrinnene handler om hvem som former det som vedtas — og de to kan trekke i hver sin retning.

*Tom Christensen mfl. i Forvaltning og politikk eier analysen av forholdet mellom Storting, regjering og forvaltning: hvordan den politiske styringen faktisk utøves, hvor beslutningene treffes, og hvordan reformer i forvaltningen påvirker de folkevalgtes gjennomslag.

Det er dette forfatterskapet som gir deg begrepene til å se sammenhengen mellom dette kapitlet og resten av boka: at fristillingen i kap. 2.1 og mål- og resultatstyringen i kap. 2.2 endrer hva de folkevalgte kan nå fram til.

Slik bruker du dem:* «Christensen mfl. om forholdet mellom politisk ledelse og forvaltning». Verkene finnes i flere utgaver, og kapittelinndelingen har flyttet seg; begrepsapparatet er stabilt. Aldri sidetall, aldri kapittelhenvisninger.

Det er her begrepene mindretallsregjering, kontraktsparlamentarisme, stortingsregjereri og anmodningsvedtak hører hjemme som beskrivelser av norsk praksis, ikke bare som teoretiske kategorier.

Slik bruker du dem: «Stigen mfl. om Stortinget og forholdet til regjeringen». Der Christensen mfl. gir deg styringsperspektivet, gir Stigen mfl. deg institusjonene.

(1) Plasseringen i styringskjeden: Stortinget er agent for velgerne og prinsipal for regjeringen, og parlamentarismen er koblingen.
(2) De tre oppgavene, hver fylt med innhold og med det maktmidlet den faktisk gir — bevilgende, lovgivende, kontrollerende.
(3) Kontrollapparatet sortert som en trapp, fra spørsmål til mistillit, med Riksrevisjonen og kontroll- og konstitusjonskomiteen som de institusjonelle bærebjelkene.
(4) Initiativkanalene: representantforslag og anmodningsvedtak — der Stortinget handler i stedet for å reagere.
(5) Det parlamentariske grunnlaget som variabelen: flertall mot mindretall, med og uten bindende samarbeidsavtale.

Hvert trinn skal ha et navngitt norsk holdepunkt. Et skjelett uten empiri er nettopp den abstrakte fremstillingen som plasseres lavt.

Redegjørelsen er stabil, men drøftingsdelen roterer mellom to vinkler, og begge må kunne kjøres.

Vinkel 1 — svinger maktforholdet som flo og fjære? Krever at påstanden splittes i sine ledd, at det parlamentariske grunnlaget brukes som forklaringsvariabel, og at regjeringens strukturelle fortrinn settes opp som motvekt. Bæres av anmodningsvedtakene, representantforslagene og mindretallsregjeringen med samarbeidsavtale.

Vinkel 2 — hvor går grensen mot stortingsregjereri? Krever at kontroll skilles fra styring, at ministeransvaret brukes som kriterium, og at begge posisjonene står: at detaljstyring uthuler ansvaret, og at grensen selv er en politisk konstruksjon.

Hvorfor kortet hører hjemme her: fordi du ikke vet hvilken vinkel som kommer. En tredje variant spør hva mindretallsregjering gjør med styringskjeden — da er kap. 6.1 redegjørelsesdelen og dette kapitlet drøftingsdelen. Det er den kombinasjonen som har vært stilt sist.