2.2 New Public Management — handlekurven og virkemidlene
NPM som reformbølge — elementene, mål- og resultatstyring, konkurranse-
- Frekvens. Temabolken fristilling, New Public Management og markedsmekanismer dekker 13 slots fordelt på 11 av 16 terminer, altså 69 prosent av korpuset, og ligger inne i 4 av 18 essay-slots og 4 av 6 terminer i dagens format. Ingen annen temabolk er tyngre nå.
- Slik leser du kodene. H25-E1 betyr høsteksamen 2025, essayalternativ 1. H18o-K1 betyr høsteksamen 2018, ordinær eksamen, kortspørsmål 1, mens u står for utsatt eksamen — H18u er den utsatte eksamenen i H2018. Kodene er der for at du skal kunne etterprøve påstandene, ikke for å pugges.
- Akkurat dette stoffet har vært essayoppgave i H13-E1, H18u-E1 og H25-E1, og det er verdt å merke seg hvordan de tre skiller seg: samme redegjørelse om New Public Management drøftes mot politisk styring, mot forvaltningens verdigrunnlag og mot forholdet mellom statlig og kommunalt nivå. H23-E1 tar konkurranseutsetting alene, og H18o-K1 spør kort hva New Public Management er.
- Sjangeren. Oppgavene kommer som L — essay etter malen «Redegjør for X. Drøft deretter Y.», formen alle 39 essayalternativene i arkivet har hatt; som PÅ — påstandsdrøfting, «Drøft påstanden om at …», der tesen skal prøves og ikke bekreftes; og som KS — kortsvar, det korte «hva er X»-spørsmålet. KS er ikke lenger en egen eksamensdel — formen forsvant etter H2019 — men de 59 kortsvarsspørsmålene treffer begrepene som i dag ligger i essayenes redegjørelsesdel.
- Prioritet: høyeste. Og merk begrepsfella: forskjellen på konkurranseutsetting og privatisering er den enkeltdistinksjonen som oftest koster poeng her.
Sist du var her bygde du fristillingstrappen. Tre ting derfra må sitte når du leser videre. Indre fristilling er utskilling til direktorat eller tilsyn innenfor forvaltningen; instruksjonsmyndigheten er i behold, men mål- og resultatstyring overtar den daglige styringen. Ytre fristilling er skifte av tilknytningsform til statsforetak eller aksjeselskap; instruksjonsmyndigheten faller bort, og eierstyringen overtar. Og nøkkelnyansen: indirekte styring er fortsatt styring — den blir mindre synlig, ikke mindre reell.
Én advarsel før vi begynner. Fristilling og New Public Management er ikke det samme. Fristilling er ett av elementene i New Public Management, men New Public Management er mye mer: mål- og resultatstyring, konkurranse, brukervalg, prestasjonslønn. Og New Public Management er ikke det samme som privatisering: privatisering er ett element i handlekurven, ikke hele den, og de fleste grepene forutsetter at tjenesten forblir offentlig finansiert. De tre begrepene brukes om hverandre i den offentlige debatten; på eksamen må de holdes fra hverandre.
Løkke 1 — Reformbølgen og hva den faktisk besto av (~14 min)
Begynn med en opplevelse mange kjenner: du fyller ut en brukerundersøkelse etter et møte med det offentlige. Noen skal måle om du er fornøyd, og tallet skal telle et sted. Den lille undersøkelsen er et minne om en reformbølge som endret hvordan offentlig sektor styres i store deler av verden fra 1980-tallet — og som Norge tok inn i sin egen versjon.
Dette er hverdagsankeret for kapitlet, en inngang og ikke eksamensempiri. På eksamen skal du bruke navngitte norske ordninger, etater og reformer; boka gir deg et lager av slike lenger nede.
Bølgen har et navn — New Public Management — og det navnet er en felle. Det høres ut som én modell noen har vedtatt. Det er det ikke, og en besvarelse som behandler det som én modell, mister presisjon med én gang.
Bevegelsen har en tydelig diagnose i bunnen. Det tradisjonelle byråkratiet ble beskrevet som regelbundet, langsomt og lite opptatt av hva brukeren faktisk trengte. Svaret var å gi lederne mer handlingsrom, måle det de leverte, og innføre konkurranse der det lot seg gjøre.
Distinksjonen mot nabobegrepet: New Public Management er ikke det samme som fristilling. Fristilling er ett av elementene; New Public Management er hele knippet. Og det er ikke det samme som privatisering heller — de fleste New Public Management-grepene forutsetter at tjenesten fortsatt er offentlig finansiert og offentlig ansvar.
De sentrale elementene i kurven er:
(1) oppsplitting og desintegrering av store enheter til mindre, mer spesialiserte,
(2) mål- og resultatstyring i stedet for regelstyring,
(3) prestasjonslønn og andre insentivordninger for ledere og ansatte,
(4) konkurranseutsetting av tjenesteproduksjon,
(5) privatisering av virksomhet eller eierskap,
(6) brukerorientering og fritt brukervalg.
Hvorfor bildet av kurven gir uttelling: fordi det forklarer variasjonen. Ulike land og ulike sektorer har plukket ulikt, og Norge har plukket forsiktigere enn for eksempel Storbritannia og New Zealand. En besvarelse som skriver «Norge innførte New Public Management», er upresis; en som sier hvilke elementer som ble plukket og hvilke som ikke ble det, er presis.
Kritikken hadde tre ledd som er verdt å kunne. Den ene var effektivitet: ressursene ble ikke brukt der de ga mest igjen. Den andre var styrbarhet: politisk ledelse manglet informasjon om hva pengene faktisk ga. Den tredje var brukerperspektivet: innbyggeren ble behandlet som et saksnummer og ikke som en person med behov.
Hva det viser i en besvarelse: at reformbølgen hadde en begrunnelse, ikke bare en retning. Et svar som beskriver hvilket problem New Public Management skulle løse, drøfter bedre enn et som bare beskriver hva bølgen inneholdt — for da kan du spørre om problemet faktisk ble løst. Det er drøfting; det andre er referat.
Logikken er at en enhet med ett tydelig oppdrag kan måles på det oppdraget, og at målingen blir meningsløs når enheten skal ivareta mange hensyn samtidig. Oppsplittingen er derfor forutsetningen for at mål- og resultatstyringen skal fungere: uten et avgrenset oppdrag finnes det ikke et entydig resultat å styre etter.
Distinksjonen mot nabobegrepet: oppsplitting er en organisatorisk operasjon, mens fristilling er en styringsmessig. De følges ofte ad — den nye enheten blir gjerne både mindre og mer selvstendig — men de kan skje hver for seg. Og oppsplittingen er den som senere skaper samordningsproblemet i kap. 2.3.
Ordningen er hovedprinsippet for statlig etatsstyring i Norge, forankret i statens økonomiregelverk. Den konkrete formen er årshjulet fra kap. 2.1: tildelingsbrev med mål og resultatkrav, styringsmøter underveis, årsrapport til slutt.
Distinksjonen mot nabobegrepet: mål- og resultatstyring binder resultatet, regelstyring binder framgangsmåten. Å hevde at overgangen betyr mindre styring, er den vanligste feilslutningen i dette stoffet — for et resultatkrav kan binde en virksomhet minst like hardt som en prosedyreregel, og noen ganger hardere.
De to har hver sine styrker. Regelstyring gir forutsigbarhet, likebehandling og rettssikkerhet — to like saker behandles likt fordi regelen er den samme. Resultatstyring gir fleksibilitet og lokal tilpasning — enheten kan finne den billigste eller beste veien til målet.
Og hver sine svakheter. Regelstyring kan binde ressurser i prosedyrer som ikke gir bedre resultat. Resultatstyring kan gi målforskyvning: virksomheten optimaliserer det som måles, og nedprioriterer det som ikke lar seg telle. Den som drøfter New Public Management uten å nevne målforskyvning, har hoppet over den viktigste innvendingen mot resultatstyringen.
Begrunnelsen er en antakelse om at atferd følger insentiver. Innvendingen er at offentlige oppgaver ofte har flere mål samtidig, og at insentivet da trekker innsatsen mot det målbare på bekostning av det som er vanskelig å måle — altså målforskyvning igjen, denne gangen forsterket av lommeboka.
Hva det viser: at handlekurven ikke er én pakke. Norsk forvaltning har tatt inn mål- og resultatstyringen tungt, men har vært langt mer tilbakeholden med prestasjonslønn. Det er nettopp slike observasjoner som gjør en redegjørelse presis i stedet for generell.
En statlig etat behandler søknader. Under regelstyring har den detaljerte prosedyrer for hvordan hver sak skal behandles. Under mål- og resultatstyring får den i stedet et krav om gjennomsnittlig saksbehandlingstid. Hva endrer seg, og hva er det verdt å skrive om det?
Under regelstyring er departementets redskap prosedyren: hvilke opplysninger som skal innhentes, hvilke ledd saken skal gjennom, hvordan vedtaket skal begrunnes. Styringen treffer arbeidsmåten, og den sikrer at like saker behandles likt.
Under mål- og resultatstyring er redskapet resultatkravet, formulert i tildelingsbrevet. Etaten velger selv hvordan den organiserer arbeidet, men må rapportere på om kravet er nådd. Styringen treffer utfallet, og den gir etaten frihet til å finne den mest effektive veien dit.
Så kommer poenget som skiller en god besvarelse fra en tynn: omleggingen fjernet ikke styringen, den flyttet den. Et krav om saksbehandlingstid kan binde etaten hardere enn en prosedyreregel, fordi det treffer alt etaten gjør, ikke bare ett ledd.
Og så innvendingen: et resultatkrav på tid sier ingenting om kvalitet. Etaten kan nå målet ved å behandle de enkleste sakene først og la de sammensatte ligge. Det er målforskyvning, og det er den systematiske innvendingen mot resultatstyring.
Hva eksempelet viser: at valget mellom regel- og resultatstyring er en avveining mellom likebehandling og fleksibilitet, ikke mellom styring og frihet. Hva det ikke viser: at den ene formen er bedre. Det avhenger av oppgaven — rettighetsforvaltning og skjønnsutøvelse tåler ulike doser av hver.
b) Nevn minst fire elementer i handlekurven.
c) Forklar med én setning hvorfor «handlekurv» er et bedre bilde enn «modell».
Løkke 2 — Markedsmekanismene, og fella som koster mest (~18 min)
Nå kommer den delen av handlekurven som er politisk omstridt, og som samtidig rommer den enkeltdistinksjonen sensor oftest tester i dette stoffet. Her skal begrepene være helt presise, for de brukes om hverandre i den offentlige debatten — og en besvarelse som gjør det samme, taper poeng den ikke trenger å tape.
Vi tar dem én for én, og vi setter dem opp mot hverandre etterpå.
— naturlig pausepunkt —
Poenget er at «marked» her betyr flere ulike ting. Det kan bety at flere leverandører konkurrerer om å produsere tjenesten. Det kan bety at brukeren velger mellom leverandører. Og det kan bety at enheter sammenlignes med hverandre uten at det finnes noe marked i det hele tatt.
Distinksjonen som må sitte: en markedsmekanisme sier noe om hvordan tjenesten produseres eller fordeles, ikke om hvem som betaler eller hvem som har ansvaret. Så lenge finansieringen og ansvaret er offentlig, er tjenesten offentlig — uansett hvem som utfører den.
Tre trekk er verdt å kunne. Konkurransen gjelder produksjonen, ikke ansvaret. Vinneren kan like gjerne være kommunens egen enhet som en privat bedrift eller en ideell organisasjon. Og forholdet reguleres av en kontrakt med krav til innhold, kvalitet og pris.
Distinksjonen mot nabobegrepet — den viktigste i kapitlet: ved konkurranseutsetting beholder det offentlige finansieringen og ansvaret. Ved privatisering overføres eierskapet eller ansvaret til private. Å skrive at «kommunen privatiserte sykehjemmet» når den satte driften ut på anbud, er feil #8 — begrepsforveksling, og det er en dokumentert trekkgrunn.
Det er altså to ulike ting som kan privatiseres, og de bør skilles: eierskapet til en virksomhet, og ansvaret for at innbyggeren får tjenesten. Selges aksjene i et statlig selskap, er eierskapet privatisert. Slutter det offentlige å finansiere en tjeneste, er ansvaret privatisert.
Distinksjonen mot nabobegrepene: privatisering er verken fristilling — der staten beholder eierskapet — eller konkurranseutsetting — der finansieringen og ansvaret forblir offentlige. De tre er tre forskjellige vedtak, med tre forskjellige konsekvenser for demokratisk kontroll. Sensor tester akkurat dette.
Kontraktsstyringen har en styrke og en svakhet som begge må med i en drøfting. Styrken er at kravene blir eksplisitte og etterprøvbare: det som ikke står i avtalen, kan ingen etterspørre — men det som står der, kan alle lese. Svakheten er at avtalen er rigid: det som ikke ble forutsett da den ble inngått, lar seg ikke uten videre bestille underveis.
Hva det viser: at konkurranseutsetting ikke fjerner den politiske styringen, men flytter den til anskaffelsestidspunktet. Kommunestyret styrer gjennom kravspesifikasjonen i stedet for gjennom løpende vedtak — og det er en reell endring i når og hvordan politikken virker.
Begrunnelsen er at rollene blir tydeligere: bestilleren kan konsentrere seg om behov og kvalitetskrav, utføreren om produksjon. Innvendingen er at delingen koster — det trengs folk til å skrive kravspesifikasjoner, følge opp avtaler og kontrollere leveranser, og disse ressursene går ikke til tjenesten selv.
Distinksjonen mot nabobegrepet: bestiller–utfører er en organisasjonsform, konkurranseutsetting er en anskaffelsesform. Man kan ha den ene uten den andre, og en besvarelse som ser det, unngår å slå sammen to grep som har hver sin begrunnelse.
Mekanismen er en annen enn ved konkurranseutsetting. Ved konkurranseutsetting velger kommunen én leverandør på forhånd; ved fritt brukervalg velger brukeren fortløpende blant flere godkjente. Konkurransen skjer altså i markedet, ikke om markedet.
Hva som er verdt å drøfte: at valgfriheten forutsetter noe. Den forutsetter at det finnes flere leverandører der brukeren bor, og at brukeren har informasjon og overskudd til å velge. Der forutsetningene ikke holder, blir valgfriheten formell — og det er et argument som brukes av begge sider i debatten, i ulik retning.
Mekanismen virker gjennom offentlighet og politikk, ikke gjennom pris. En kommune som ligger dårlig an på et nøkkeltall, får spørsmål i kommunestyret og i lokalavisen. Velgeren får dessuten et grunnlag for å vurdere hvordan egen kommune presterer sammenlignet med naboen.
Hvorfor det er verdt plass: fordi det er den markedsmekanismen som lettest overses, og fordi den er relevant både her og i kap. 1.2, der sammenlignbare nøkkeltall er et pedagogisk styringsvirkemiddel. Samme ordning, to begrepsapparater — og det er en kobling på tvers som gir uttelling.
Elementet er det mildeste i handlekurven, og det er også det som har møtt minst motstand. Det krever verken konkurranse eller selskapsdannelse, bare at etaten spør hvordan tjenesten oppleves fra utsiden.
Distinksjonen som er verdt å skrive ut: brukerorientering gjør innbyggeren til kunde, og det er ikke uproblematisk. Innbyggeren er også borger med rettigheter og plikter, og en velferdstjeneste er ikke bare et produkt. Å se den spenningen — kunde mot borger — er en enkel og treffsikker nyansering i en drøfting om New Public Management og forvaltningens verdier.
Begrepet er nyttig i en drøfting fordi det gir deg motpolen. Spørsmålet er ikke «offentlig eller privat», men om produksjonen skal skje i egen regi eller gjennom avtale — og kommunens egen enhet kan i mange tilfeller delta i konkurransen om oppdraget på lik linje med andre.
Hva det viser: at konkurranseutsetting ikke automatisk betyr at en privat aktør overtar. Det betyr at produksjonen settes i konkurranse. Utfallet kan bli at egenregien vinner — og da har konkurransen likevel virket, gjennom presset den skapte.
Tre kommuner gjør hvert sitt grep med den samme tjenesten. Kommune A lyser ut driften i konkurranse og inngår avtale med den som vinner. Kommune B lar brukerne velge fritt mellom flere godkjente leverandører. Kommune C slutter å tilby tjenesten, og innbyggerne må kjøpe den selv. Hva heter grepene, og hva skjer med den politiske styringen i hvert tilfelle?
Kommune A driver konkurranseutsetting. Tjenesten er fortsatt offentlig finansiert, og kommunen har fortsatt ansvaret for at innbyggeren får den. Styringen er ikke borte, men den er flyttet: den utøves gjennom kravspesifikasjonen og avtalevilkårene i stedet for gjennom løpende vedtak i kommunestyret. Merk at vinneren godt kan være kommunens egen enhet — konkurranseutsetting er ikke det samme som at en privat aktør overtar.
Kommune B har innført fritt brukervalg. Også her er finansieringen og ansvaret offentlig. Kommunen styrer gjennom godkjenningsordningen og gjennom prisen den betaler per bruker, men den bestemmer ikke lenger hvem som leverer til hvem — det gjør brukeren. Konkurransen skjer i markedet i stedet for om markedet.
Kommune C har privatisert. Her er ansvaret overført: det offentlige finansierer ikke lenger tjenesten, og innbyggeren står som privat kjøper. Dette er det eneste av de tre grepene som faktisk flytter ansvaret ut av offentlig sektor.
Hva eksempelet viser: at bare det tredje grepet er privatisering, og at de to første beholder både finansiering og ansvar i offentlig hånd. Hva det ikke viser: at de to første er uten konsekvenser for demokratisk styring. Kontrakten binder kommunestyret i avtaleperioden, og godkjenningsordningen flytter valget fra politikk til bruker — begge deler er reelle endringer, og de er nettopp det drøftingen skal handle om.
Redegjør for forskjellen på konkurranseutsetting og privatisering.
Bruk minst tre sammenligningsakser, og gi minst ett navngitt norsk eksempel på hver av dem. Cirka 250 ord.
Løkke 3 — New Public Management i kommunene (~12 min)
Reformbølgen traff ikke bare staten. Den traff kommunesektoren minst like hardt, og på noen punkter tidligere. Det er verdt å ha med seg, fordi oppgavene ofte ber om både det statlige og det kommunale nivået — H25-E1 er det tydeligste eksempelet — og en besvarelse som bare behandler staten, treffer halve bestillingen.
Modellen er New Public Management i kommunal drakt: oppsplitting i målbare enheter, delegert lederansvar og styring gjennom resultatkrav i stedet for gjennom etatslinjen. Den er utbredt i norske kommuner, særlig etter at kommuneloven ga kommunene stor frihet til å organisere seg selv.
Distinksjonen mot nabobegrepet: tonivåmodellen er indre organisering — enhetene er fortsatt del av kommunen. Kommunale foretak og interkommunale selskaper er noe annet, se kap. 2.1. Og innvendingen mot modellen er kjent: når mellomnivået forsvinner, får kommunedirektøren mange enheter å følge opp, og den faglige samordningen mellom dem kan bli svakere.
Grepet er kommunens motstykke til statens fristilling, og begrunnelsen er den samme: profesjonell drift på avstand fra enkeltsaksbehandling. Det er også her New Public Management og fristilling møtes i kommunesektoren.
Hva som er verdt å drøfte: at den demokratiske kostnaden er skarpere lokalt enn nasjonalt. Et kommunestyre er en liten forsamling med kort vei til innbyggerne, og når saker flyttes til et styre eller et representantskap, forsvinner de fra den arenaen velgeren faktisk følger med på. Motargumentet er like reelt: en kommunestyresal er ikke alltid det beste stedet å avgjøre driftsspørsmål i en teknisk virksomhet.
Logikken er at pengene skal følge brukeren, slik at enheter som leverer mye, får mer, og at ressursene dermed styres av etterspørsel i stedet for av historiske budsjetter. Ordningen forutsetter at leveransen lar seg telle.
Innvendingen som må med i en drøfting: stykkpris flytter risikoen ned til enheten og forsterker målforskyvningen. Det som telles, blir prioritert; det som ikke telles — forebygging, samarbeid på tvers, den tunge og tidkrevende brukeren — kan bli nedprioritert. Dette er samme mekanisme som ved prestasjonslønn, bare på virksomhetsnivå.
En kommune har drevet en tjeneste i egen regi og setter den nå ut på anbud etter en tonivåorganisering. Hvordan endres kommunestyrets styringsmuligheter — og hvordan skriver du det som en drøftingsdel?
Før anbudet styrte kommunestyret gjennom budsjettet og gjennom vedtak i enkeltsaker. Var noe galt, kunne saken tas opp i førstkommende møte, og administrasjonen kunne pålegges å rette det. Styringen var løpende og finmasket, men også lite eksplisitt: kvalitetskravene sto sjelden skrevet noe sted.
Etter anbudet styrer kommunestyret gjennom kravspesifikasjonen. Det som står i avtalen, kan kreves; det som ikke står der, kan ikke bestilles uten å reforhandle. Styringen er blitt eksplisitt, etterprøvbar og offentlig — men den er også flyttet fram i tid, til anskaffelsestidspunktet, og bundet for avtaleperioden.
Her ligger avveiningen, og den må faktisk veies. På den ene siden kan man hevde at styringen er blitt sterkere og mer reell: kravene er nå skrevet ned, kvaliteten kan måles mot dem, og avvik får konsekvenser i avtalen. Kommunestyret må ta stilling til hva tjenesten skal inneholde, i stedet for å bevilge en sum og håpe. På den andre siden kan man hevde at styringen er blitt svakere: politikere skiftes hvert fjerde år, mens avtaler løper lenger, og et nytt flertall arver bindinger det ikke har vedtatt. Kontrollen krever dessuten kompetanse kommunen kanskje ikke har.
Landingen: at styringen er endret i karakter — fra løpende og uformell til forhåndsdefinert og bindende — er en faglig påstand som kan skrives skarpt. Om endringen styrker eller svekker kommunepolitikernes styring, er derimot omstridt, og der avhenger svaret av hva man vekter: eksplisitte krav og etterprøvbarhet, eller løpende handlingsrom og mulighet til å skifte kurs.
Hva eksempelet viser: at «mer eller mindre styring» er feil spørsmål. Riktig spørsmål er når styringen utøves og hvor bindende den er. Hva det ikke viser: om tjenesten ble bedre eller billigere — det er et empirisk spørsmål som må avgjøres fra sak til sak.
Vurder i hvilken grad kommunal tonivåorganisering er et New Public Management-grep.
Skriv cirka 250 ord. Si både hvilke elementer i handlekurven modellen svarer til, og hvilke den ikke svarer til.
Løkke 4 — Hva reformene gjorde med styrbarheten (~12 min)
Nå har du hele handlekurven. Da er spørsmålet hva den samlet gjorde med muligheten til å styre politisk — og her ligger både kapitlets drøftingsakse og broen videre til kap. 2.3. Fire begreper til, og så empirilageret.
Det er verdt å merke seg hva definisjonen forutsetter: at resultatet lar seg måle. Der resultatet er entydig og tellbart — innsamlede tonn avfall, behandlede søknader — er effektivitetsbegrepet uproblematisk. Der resultatet er sammensatt — god oppvekst, verdig alderdom, rettssikker saksbehandling — blir målingen selv et faglig og politisk stridsspørsmål.
Distinksjonen mot nabobegrepet: effektivitet i denne betydningen er noe annet enn allokeringseffektivitet i kap. 7.2, som handler om hvorvidt ressursene brukes på de tjenestene innbyggerne faktisk ønsker seg. Den ene spør om vi gjør tingene riktig, den andre om vi gjør de riktige tingene.
Mekanismen er enkel. Hver enhet styres etter sine egne mål og måles på dem. Da lønner det seg å levere godt på eget område og å unngå oppgaver som ligger i grenselandet mot naboens. Den enkelte enheten opptrer altså rasjonelt, mens summen blir dårligere for brukeren som trenger flere tjenester samtidig.
Hvorfor begrepet er kapitlets bro videre: fordi fragmenteringen er selve grunnen til at pendelen slår tilbake. Reaksjonen — samordning, sammenslåing og «hele staten»-tenkning — er innholdet i kap. 2.3, og den forstås ikke uten dette begrepet.
Begrepet er nyttig i en drøfting fordi det gir innvendingen mot konkurranseutsetting en presis form. Argumentet er ikke bare at «det blir dyrt», men at gevinsten på produksjonssiden må være større enn kostnaden på bestillersiden for at grepet skal lønne seg — og at det regnestykket sjelden settes opp fullt ut.
Hva det viser: at spørsmålet om konkurranseutsetting lønner seg, er empirisk og avhenger av oppgaven. Der leveransen er enkel å spesifisere og kontrollere, er transaksjonskostnadene lave. Der den er sammensatt og krever skjønn, er de høye. Det er en nyansering som gjelder uansett hvilken side man ellers lander på.
Kjeden får flere ledd. Var svikten leverandørens, eller lå den i kravspesifikasjonen? Var målet feil satt, eller ble det nådd på papiret mens kvaliteten sviktet? Politisk ledelse kan peke på avtalen, leverandøren på bestillingen, og enhetslederen på resultatkravet hen ble målt på.
Hvorfor det er drøftingsstoff av høy kvalitet: fordi det gir deg et argument som ikke handler om penger eller ideologi, men om demokratisk mekanikk. Motargumentet er like presist: en skriftlig avtale med målbare krav gjør det i prinsippet lettere å plassere ansvar enn en muntlig forventning gjør, fordi den kan leses i ettertid.
Begrep det belegger: mål- og resultatstyring, og skillet mellom regelstyring og resultatstyring.
Hva det viser: at styringen ble skriftlig, årlig og målbar i stedet for løpende — og at fristilling og styring godt kan øke samtidig.
Begrep det belegger: konkurranseutsetting mot privatisering, og kontraktsstyring.
Hva det viser: at produksjonen kan settes i konkurranse mens finansiering og ansvar forblir offentlige — og at kommunens egen enhet kan vinne konkurransen.
Begrep det belegger: fritt brukervalg og målestokk-konkurranse.
Hva det viser: at konkurranse kan innføres både i markedet og helt uten marked — «markedsmekanisme» er en familie av grep.
Oppgaven lyder: «Redegjør for New Public Management som reformbevegelse. Drøft deretter hvordan reformene har påvirket politisk styring, nasjonalt og kommunalt.» Hvordan ser overgangen fra redegjørelse til drøfting ut når den er skrevet godt?
Redegjørelsen avsluttes med handlekurven samlet, og med observasjonen om at Norge har plukket selektivt: mål- og resultatstyringen tungt, konkurranseutsetting i varierende grad og særlig kommunalt, prestasjonslønn forsiktig.
Så kommer skiftet, og det skal være synlig: Spørsmålet er hva denne selektive plukkingen gjorde med muligheten til å styre politisk.
Først det som taler for at styringen ble sterkere. Mål- og resultatstyringen ga politisk ledelse noe den ikke hadde før: skriftlige mål, rapporterte resultater og et grunnlag for å se hva pengene ga. Konkurranseutsettingen tvang kommunestyret til å skrive ned hva tjenesten faktisk skulle inneholde, i stedet for å bevilge en sum. Målestokk-konkurransen gjorde forskjeller mellom kommuner synlige for velgeren. Alt dette er styringsinformasjon som ikke fantes før.
Så det som taler for at den ble svakere. Oppsplittingen ga fragmentering: hver enhet optimaliserer sitt eget mål, og ingen svarer for helheten mellom dem. Kontraktsstyringen binder for avtaleperioden, slik at et nytt flertall arver bindinger det ikke har vedtatt. Resultatstyringen inviterer til målforskyvning, der det som telles fortrenger det som teller. Og ansvarsplasseringen blir mer sammensatt: politisk ledelse kan peke på avtalen, leverandøren på bestillingen.
Og så avveiningen, som er selve drøftingen. Legg merke til at de to sidene ikke er uenige om hvor mye styring det er, men om hvilken slags: den ene siden verdsetter eksplisitte, etterprøvbare krav, den andre løpende handlingsrom og evnen til å skifte kurs. Det er slik en drøfting skal skrives — hensyn mot hensyn, ikke påstand mot påstand.
Landingen: at New Public Management ikke fjernet den politiske styringen, men endret den fra regel- og detaljstyring til mål-, resultat- og kontraktsstyring, er en faglig påstand som kan skrives skarpt. Om endringen er ønskelig, er et politisk stridsspørsmål, og der lander du betinget.
Hva eksempelet viser: hvordan drøftingen bygges av to fullstendige argumentrekker i stedet for av en liste med fordeler og ulemper.
Redegjør for New Public Management som reformbevegelse i offentlig sektor. Drøft deretter hvordan reformene har påvirket mulighetene for politisk styring, både i statsforvaltningen og i kommunesektoren.
Skriv en disposisjon på ti til tolv punkter, ikke et fullt essay. Marker hvor hvert punkt hører hjemme: redegjørelse, drøfting, empiri eller landing.
Løkke 5 — Drøftingsaksen: markedsmekanismer og politisk styring (~10 min)
Redegjørelsen er nå på plass. Da begynner det som faktisk avgjør karakteren. Husk drøftingsterskelen: en besvarelse må inneholde drøfting for å nå C eller bedre, og en ren redegjørelse stopper på D eller E. Dette er feil #1 — manglende drøfting, den mest kostbare feilen i hele arkivet.
Konkurranseutsetting, fritt brukervalg og privatisering er politisk omstridte spørsmål i Norge. En fremstilling som bare gjengir den ene siden, er dårligere eksamensforberedelse enn en som veier hensyn mot hensyn — sensor belønner nettopp avveiningen. Begge posisjonene skal derfor stå her, som argumenter og ikke som konklusjoner.
Posisjon 1 — markedsmekanismer gir effektivitet, kostnadskontroll og valgfrihet. Argumentet har flere ledd. Konkurranse gir et press på kostnadene som en enerådende produsent ikke møter, og presset kommer også egenregien til gode når den må konkurrere. Kravspesifikasjonen tvinger fram en avklaring av hva tjenesten faktisk skal inneholde, og gjør kvaliteten etterprøvbar på en måte den sjelden var før. Brukervalget gir den enkelte innflytelse over egen tjeneste mellom valgene, ikke bare gjennom stemmeseddelen hvert fjerde år. Og målestokk-sammenligning gir velgeren informasjon om hvordan egen kommune presterer.
Posisjon 2 — markedsmekanismer kan svekke politisk styring, arbeidsvilkår og helhetlig ansvar. Også dette argumentet har flere ledd. En avtale binder for avtaleperioden, slik at et nytt politisk flertall arver bindinger det ikke har vedtatt, og endringer underveis må kjøpes. Kontroll og oppfølging krever kompetanse og ressurser — transaksjonskostnader — som trekkes fra gevinsten. Konkurranse på pris kan slå ut i lønns- og arbeidsvilkår hos dem som utfører arbeidet. Og der brukeren har sammensatte behov, kan oppdelingen i avgrensede leveranser gjøre at ingen har ansvar for helheten.
Hvordan du bruker aksen på eksamen. Ikke velg side i innledningen. Legg merke til at de to sidene i stor grad er uenige om hvilken styring som er verdifull, ikke om hvor mye styring som finnes — og skriv det ut, for det er en observasjon i seg selv. Skill så de to spørsmålene: at kontraktsstyring er styring, er et faglig spørsmål som kan landes skarpt. Om konkurranseutsetting bør brukes, er et verdispørsmål, og der lander du betinget: vekter man kostnadskontroll og etterprøvbare krav tyngst, følger det ene; vekter man løpende politisk handlingsrom og helhetlig ansvar tyngst, følger det andre.
Drøft påstanden om at konkurranseutsetting svekker kommunepolitikernes muligheter til å styre tjenestene.
Skriv en disposisjon på seks til åtte punkter. Marker hvor hvert punkt hører hjemme: avklaring, argument for, argument mot, empiri eller landing.
Fire av registerets elleve feilkoder er særlig aktuelle her. Kodene forklares første gang de brukes i hvert kapittel, og hele registeret har sitt eget kapittel senere i boka.
#8 — begrepsforveksling. Den dyreste i dette kapitlet: å bruke konkurranseutsetting og privatisering om hverandre. Kontrollspørsmålet er dobbelt — hvem betaler, og hvem har ansvaret om tjenesten uteblir? Er svaret «det offentlige» på begge, er det ikke privatisering.
#2 — å ramse opp uten å fylle med innhold. Å liste handlekurvens seks elementer og gå videre. Elementene må forklares, og aller helst må det sies hvilke Norge faktisk har plukket. En liste uten innhold plasseres lavt selv når alt er korrekt.
#4 — teori uten norsk empirisk forankring. Å beskrive reformbølgen internasjonalt uten et eneste norsk holdepunkt. Ett navngitt eksempel på statlig nivå og ett på kommunalt er minimumskravet.
#1 — manglende drøfting. Den mest kostbare feilen i hele arkivet. Redegjørelsen om New Public Management er lang og fristende, og det er lett å bruke opp plassen på den. Uten drøfting stopper svaret på D eller lavere uansett.
Uttrykket «A-markør» brukes gjennom hele boka om det ene grepet som skiller en god besvarelse fra en av de beste. Det er ikke en oppfordring om å «være selvstendig», men en konkret ting å gjøre.
Grepet i dette kapitlet: vis at New Public Management endret styringen i stedet for å fjerne den — og si hva den ble endret til. De fleste besvarelser lander på at reformene svekket politisk styring. Et A-svar sier at styringen gikk fra regel- og detaljstyring til mål-, resultat- og kontraktsstyring, at den dermed ble mer eksplisitt og etterprøvbar, og at kostnaden ligger et annet sted: i bindingstiden, i fragmenteringen og i målforskyvningen. Skriv det som en påstand: reformene flyttet den politiske styringen fra det løpende til det forhåndsdefinerte.
Det andre halve grepet er å bruke handlekurven aktivt i drøftingen. Elementene virker ikke likt: mål- og resultatstyring gir politisk ledelse mer informasjon, mens kontraktsstyring gir den mindre handlingsrom underveis. En besvarelse som skiller der, drøfter presist der andre generaliserer.
Grepet kobler dette kapitlet videre til kap. 2.3, der fragmenteringen får sitt svar, og til kap. 4.2, der spenningen mellom innbyggeren som kunde og innbyggeren som borger møter forvaltningens egne verdier. Slike koblinger på tvers er selvstendighetsmarkøren i faget.
Løkke 6 — Pensumforankring og oppgavemal (~7 min)
Til slutt fire kort som ikke er nytt stoff, men verktøy: hvem som eier begrepene, hvordan redegjørelsen bygges, og hvilke drøftingsvinkler oppgaven kan komme med. Det siste er verdt oppmerksomhet, for her viser arkivet mønsteret særlig tydelig: samme redegjørelse om New Public Management er drøftet mot tre ulike ting i H13-E1, H18u-E1 og H25-E1.
*Tom Christensen med flere, i Forvaltning og politikk, er avsenderen for New Public Management som handlekurv, for koblingen mellom fristilling og reformbølgen, og for post-NPM som reaksjon.
Slik bruker du dem: skriv «Christensen mfl. beskriver New Public Management som en handlekurv av elementer som kan plukkes hver for seg», og fortsett med innholdet. Det viser hvor apparatet kommer fra, uten at svaret blir en referanseliste.
Om utgaver:* verket foreligger i flere utgaver, og kapittelinndelingen har flyttet seg. Begrepsapparatet er stabilt. Skriv «Christensen mfl. om New Public Management og reformbølgene» — aldri kapittelhenvisninger, og aldri sidetall.
Der Christensen mfl. gir deg reformbevegelsen, gir Fiva mfl. deg mekanismene på kommunalt nivå: hvorfor konkurranse antas å gi kostnadspress, hva målestokk-sammenligning skal utrette, og hvilke forutsetninger brukervalg hviler på.
Slik brukes de: «Fiva mfl. om kommunal organisering og økonomi» er nok som forankring. Også dette verket foreligger i flere utgaver, og også her er begrepsapparatet det stabile.
(1) Diagnosen — byråkratikritikken reformene svarte på: kostbart, tregt, innadvendt, lite brukerorientert.
(2) Handlekurven — elementene, fylt med innhold og ikke bare listet, med skillet mellom konkurranseutsetting og privatisering skrevet ut.
(3) Norsk plukking — hvilke elementer Norge har tatt inn tungt, og hvilke forsiktig, statlig og kommunalt.
(4) Styringskonsekvensen — at regelstyring erstattes av mål-, resultat- og kontraktsstyring.
Hvorfor skjelettet er verdt å pugge: fordi det er stabilt. Det er drøftingsdelen som varierer mellom terminene, ikke denne.
Redegjørelsen om New Public Management er stabil, men drøftingsdelen roterer, og arkivet viser tre vinkler du bør kunne kjøre.
Vinkel 1 — politisk styring. Hva gjorde reformene med muligheten til å styre? Denne krever skillet mellom elementene: hvilke gir mer informasjon, hvilke gir mindre handlingsrom.
Vinkel 2 — forvaltningens verdigrunnlag. Hva gjorde reformene med verdier som likebehandling, rettssikkerhet og faglig uavhengighet, og med innbyggeren som borger snarere enn kunde? Denne bruker begrepene fra kap. 4.2.
Vinkel 3 — det kommunale nivået. Hvordan slo reformene ut i kommunesektoren, og hva betyr det for lokaldemokratiet? Denne bruker tonivåmodellen og konkurranseutsettingen, og kobler til kap. 7.1.
Hvorfor kortet hører hjemme her: fordi du ikke vet hvilken vinkel som kommer, og fordi de gir ulike svar. En reform kan styrke styringsinformasjonen og samtidig utfordre likebehandlingen — det er nettopp derfor dette er gode drøftingsspørsmål.
b) Forklar med én setning hver hva konkurranseutsetting, privatisering og fritt brukervalg er.
c) Nevn de tre drøftingsvinklene oppgaven kan komme med.
Dette kapitlet er skrevet av Anthropics toppmodeller (Claude Opus og Claude Fable) og er foreløpig ikke manuelt gjennomgått — kvalitetskontrollen gjøres av uavhengige KI-agenter, og innmeldte feil rettes fortløpende. Funnet en feil? Meld fra, så retter vi den. Les mer om hvordan innholdet lages.
Skolesaga er en uavhengig læringsressurs og er ikke tilknyttet eller godkjent av Universitetet i Oslo. Dette er ikke offisielt studiemateriell. Les mer.