2.1 Fristilling — indre og ytre, vertikal og horisontal

Fristilling er altså ikke én bestemt reform, men en retning. Det avgjørende spørsmålet i enhver besvarelse er hvor langt ut virksomheten er flyttet, for det er avstanden som avgjør hvilke styringsredskaper statsråden har igjen.

Distinksjonen mot nabobegrepet: fristilling er ikke det samme som privatisering. Ved fristilling beholder staten eierskapet og ansvaret; ved privatisering overføres eierskap eller ansvar til private. Forvekslingen er en dokumentert trekkgrunn, og den behandles for seg lenger nede i kapitlet.

Det som kjennetegner formen, er at virksomheten ligger innenfor statens rettssubjekt. Statsråden er konstitusjonelt ansvarlig for den, Stortinget bevilger pengene direkte, og forvaltningsloven og offentleglova gjelder fullt ut.

Distinksjonen som må sitte: et forvaltningsorgan kan være både tett styrt og temmelig selvstendig — formen alene sier ikke alt om avstanden. Men den setter en yttergrense: så lenge virksomheten er et forvaltningsorgan, ligger instruksjonsmyndigheten der som en mulighet, selv om den brukes sjelden.

Poenget i eksamenssammenheng er at instruksjonsmyndigheten er statsrådens sterkeste redskap: den virker umiddelbart, den krever ingen forhandling, og den plasserer ansvaret entydig hos statsråden.

Distinksjonen mot nabobegrepet: instruksjonsmyndighet gjelder å gi pålegg før eller om en avgjørelse. Omgjøringsmyndighet, som kommer i neste kort, gjelder å endre en avgjørelse som allerede er truffet. De to følger ofte hverandre, men de kan skilles ved lov — og der de er skilt, er noe av fristillingen allerede gjennomført.

For fristillingsspørsmålet er omgjøringsmyndigheten interessant fordi den er den enkleste å ta bort. Lovgiveren kan bestemme at klager over et bestemt vedtak går til en uavhengig nemnd i stedet for til departementet, og da er den politiske ledelsen ute av enkeltsaken selv om organet fortsatt er et forvaltningsorgan.

Hva det viser i en besvarelse: at fristilling ikke er ett hopp, men en trapp. Å skrive at en virksomhet «er fristilt» er tynt; å skrive hvilke av de to myndighetene som er i behold og hvilke som er tatt bort, er presist.

Ansvaret behandles i full bredde i kap. 4.1. Her trengs bare ett poeng, og det gir uttelling i drøftingen: ansvaret følger ikke automatisk med når styringsredskapene flyttes ut. En statsråd som ikke lenger kan instruere et selskap i enkeltsaker, blir likevel spurt i Stortinget når selskapet gjør noe som vekker oppsikt.

Distinksjonen som gir poeng: styringsmulighet og ansvar er to forskjellige størrelser. Fristilling flytter den ene raskere enn den andre, og gapet mellom dem er selve kjernen i drøftingen om fristilling og demokratisk kontroll.

Poenget er hva som skjer med styringen. Departementet slutter å behandle enkeltsakene selv, og går over til å styre gjennom mål, resultatkrav og rapportering. Instruksjonsmyndigheten er formelt i behold, men den blir en reserve heller enn et daglig redskap — og på enkelte områder er den innsnevret ved lov.

Distinksjonen mot nabobegrepet: ved indre fristilling forlater virksomheten departementet, ikke forvaltningen. Ved ytre fristilling forlater den forvaltningen. Å blande de to er den hyppigste enkeltfeilen i dette stoffet, og du skiller dem trygt med ett kontrollspørsmål: er de ansatte fortsatt statsansatte, og gjelder forvaltningsloven?

Det lønner seg å kunne begge ordparene, fordi oppgaveteksten kan bruke hvilket som helst av dem. Kortspørsmålene i arkivet har spurt om indre og ytre fristilling (H11-K5, H18o-K3); essayoppgaven i H17-E1 innledet med utviklingen i sentralforvaltningens vertikale organisering. Det er samme stoff.

Distinksjonen mot nabobegrepet: vertikal spesialisering handler om nivåer, horisontal spesialisering om enheter på samme nivå. Det ene svarer på spørsmålet «hvor høyt oppe ligger oppgaven?», det andre på «hvor mange enheter er den delt mellom?».

Direktoratenes stilling utdypes i kap. 4.1, som handler om sentralforvaltningens organisering. Her teller ett poeng: arbeidsdelingen er at departementet er sekretariat for politisk ledelse, direktoratet er iverksetter og fagorgan. Det er en organisatorisk arbeidsdeling, ikke bare en formell.

Distinksjonen mot nabobegrepet: et direktorat kan instrueres av departementet. Et selskap kan ikke. Ligger virksomheten i et direktorat, er styringen dempet; er den i et selskap, er den lagt om.

Tilsynene er interessante fordi de er den delen av forvaltningen der fristillingen er drevet lengst uten at formen er forlatt. Begrunnelsen er at kontrollfunksjonen taper troverdighet dersom politisk ledelse kan gripe inn i enkeltsaker: et tilsyn som kan overstyres, blir et forhandlingsbord.

Hva som er verdt å skrive ut: at fristillingen her er begrunnet i faglig uavhengighet, ikke i effektivitet. Det er en annen begrunnelse enn den som bærer selskapsdannelsene lenger nede i kapitlet, og en besvarelse som ser at fristilling har flere motiver, plasserer seg over en som behandler den som én bevegelse.

Innholdet er en arbeidsdeling: politikken bestemmer hva som skal gjelde og hvor mye penger som skal brukes, mens fagorganet bestemmer hvem som treffes av regelen i den enkelte saken. På konkurranseområdet er dette drevet lengst i Norge — adgangen til å behandle klager over tilsynets vedtak er flyttet ut av departementet og til en egen klagenemnd.

Distinksjonen mot nabobegrepet: armlengdes avstand er ikke fravær av styring. Det er styring som er flyttet fra enkeltsaken til regelverket og budsjettet. Å lese uttrykket som «politikerne har gitt slipp», er den vanligste feillesningen av det.

Forkortelsen MRS brukes ofte, men skriv den ut første gang i en besvarelse. Styringsformen behandles i full bredde i kap. 2.2, der den inngår i New Public Management-handlekurven. Her trengs den fordi den er svaret på hva som overtar når departementet slutter å behandle enkeltsakene.

Distinksjonen mot nabobegrepet: regelstyring sier hvordan oppgaven skal utføres; mål- og resultatstyring sier hva som skal komme ut av den. Den første binder framgangsmåten, den andre binder resultatet — og den som tror at bare den første er styring, går rett i den mest kostbare fella i dette stoffet.

Dette er den konkrete formen mål- og resultatstyringen tar i norsk sentralforvaltning, og det er et navngitt holdepunkt du kan bruke i en besvarelse. Når du skriver at indre fristilling ikke fjerner styringen, er tildelingsbrevet beviset: styringen ble skriftlig, årlig og målbar i stedet for løpende og muntlig.

Hva det viser: at fristilling og styring kan øke samtidig. Flere virksomheter opplever at rapporteringskravene vokser etter utskillingen — styringen ble ikke mindre, den ble annerledes fordelt over året.

Skalaen er verdt å kunne i rekkefølge, fordi den gir deg strukturen i en redegjørelse gratis. Du beskriver ikke «fristilling» som en tåke, du beskriver en trapp med navngitte trinn, og du sier hva som skjer med styringen på hvert trinn.

Distinksjonen som bærer alt: grensen mellom trinn tre og fire er den viktige. Til og med forvaltningsbedriften er virksomheten del av staten som juridisk person; fra statsforetaket og utover er den et eget rettssubjekt. Det er der instruksjonsmyndigheten faller bort.

Konsekvensen for styringen er kategorisk, ikke gradvis. Statsråden kan ikke instruere selskapets styre som overordnet forvaltningsorgan, og kan ikke omgjøre selskapets beslutninger. Vil hen binde selskapet, må det skje i egenskap av eier, i generalforsamlingen eller foretaksmøtet — et tregere, formelt og kollektivt spor. Det statsråden kan, er å opptre som eier: stemme på generalforsamlingen, velge styremedlemmer, fastsette vedtekter og formidle forventninger.

Distinksjonen mot nabobegrepet: ved indre fristilling er instruksjonsmyndigheten i behold, men lite brukt. Ved ytre fristilling finnes den ikke. Det er forskjellen på et redskap i skuffen og et redskap som aldri ble kjøpt inn — og den forskjellen er selve svaret på den komparative oppgaven i dette kapitlet.

Pass på retningen her, for det er lett å rote. Både indre og ytre fristilling ligger på den vertikale aksen: oppgaven flyttes nedover og bort fra departementet, og ved ytre fristilling er bevegelsen drevet så langt at forvaltningsgrensen passeres. Horisontal spesialisering er noe annet — sidelengs oppdeling mellom enheter som ligger på samme nivå. De to ordparene beskriver altså to ulike akser, ikke to navn på det samme, og kap. 4.1 bruker skillet på strukturen i sentralforvaltningen.

Hvorfor det er verdt plass: oppsplittingen i mange spesialiserte enheter er det som senere skaper samordningsproblemet kap. 2.3 handler om. Horisontal spesialisering er altså ikke bare et ord til — det er årsaken til pendelbevegelsen.

Formen er historisk viktig for fristillingsstoffet: en rekke av dagens statlige selskaper var forvaltningsbedrifter før de ble omdannet. Jernbanen og posttjenesten er de tydeligste norske tilfellene — begge gikk fra forvaltningsbedrift til selskapsform.

Distinksjonen som gir uttelling: forvaltningsbedriften er den siste stasjonen før grensen. Virksomheten har stor forretningsmessig frihet, men er fortsatt innenfor staten, og instruksjonsmyndigheten består. Å kunne plassere den riktig viser at du har forstått at fristilling er en skala og ikke en bryter.

Formen er laget for tilfeller der staten vil ha selskapets handlefrihet, men ikke vil dele eierskapet med noen. Foretaksmøtet er selskapets øverste organ, og der møter statsråden alene.

Distinksjonen mot nabobegrepet: statsforetaket er utenfor forvaltningen, akkurat som aksjeselskapet — instruksjonsmyndigheten er borte i begge. Forskjellen ligger i hvor lett eierskapet kan spres: et statsforetak er heleid per konstruksjon, mens et aksjeselskap kan få private medeiere. Det er der neste trinn i styringssvekkelsen ligger.

Aksjeselskapsformen legger styringen fullt og helt i eierrollen. Staten stemmer for sine aksjer på generalforsamlingen, velger styremedlemmer og kan endre vedtektene med det flertallet aksjeloven krever. Alt annet ligger hos styret, som har plikt til å ivareta selskapets interesse.

Distinksjonen som må skrives ut: at staten eier et aksjeselskap er ikke privatisering. Eierskapet er offentlig, og det er statsråden som forvalter det på Stortingets vegne. Privatisering er at eierskapet eller ansvaret går over til private — og det er et annet vedtak, med en annen begrunnelse.

To trekk ved kanalen er verdt å kunne. Den er kollektiv og formell: styring skjer i et organ, med en dagsorden, og ikke i en telefonsamtale. Og den er generell, ikke konkret: eieren setter rammer og velger folk, men styret avgjør sakene. En eier som griper inn i den daglige driften, bryter med ansvarsfordelingen i selskapsretten.

Hva det viser i en besvarelse: at styringen ikke forsvant, men ble tregere, mer formell og mindre finmasket. Det er en presis beskrivelse, og den er langt bedre enn «staten mistet kontrollen».

Her svekkes styringen et hakk til, og det hakket er verdt å skrive ut. En majoritetseier kan velge styret alene; en minoritetseier må søke støtte hos andre eiere. Staten har fortsatt innflytelse — en stor post gir stemmevekt og tilgang til styrerommet — men den har ikke lenger siste ord.

Distinksjonen som gir A-nivå: at graderingen fortsetter etter at selskapsformen er valgt. Mange besvarelser stopper ved «ytre fristilling svekker styringen». Den som legger til at svekkelsen har et trinn til, avhengig av eierandelen, har vist at hen kan gradere og ikke bare klassifisere.

Poenget for fristillingsspørsmålet er at de to begrunnelsene gir ulike forventninger til styringen. Er målet forretningsmessig, er armlengdes avstand nettopp poenget — eieren skal ikke blande seg. Er målet sektorpolitisk, kan avstanden bli et problem: hvordan sikrer man at selskapet leverer samfunnsoppdraget, når det eneste redskapet er generalforsamlingen?

Hva det viser: at spørsmålet «hvor mye styring bør staten ha i selskapet?» ikke har ett svar. Det avhenger av hvorfor staten eier — og en besvarelse som skiller de to begrunnelsene, drøfter skarpere enn en som behandler statlig eierskap som én ting.

(1) Ved indre fristilling er instruksjonsmyndigheten i behold, men den daglige styringen er lagt om til mål og resultatkrav. Svekkelsen er reell, men reversibel: departementet kan trekke saken til seg.
(2) Ved ytre fristilling finnes instruksjonsmyndigheten ikke, og styringen må gå gjennom eierrollen. Svekkelsen er kategorisk: å reversere den krever et nytt vedtak om tilknytningsform.
(3) Ved minoritetseierskap kan staten ikke lenger avgjøre en generalforsamlingssak alene. Svekkelsen avhenger av hvordan de øvrige eierne opptrer.

Hvorfor kortet er kapitlets viktigste: fordi det gir deg en påstand med struktur i stedet for en observasjon. «Fristilling svekker styringen» er en observasjon alle gjør. «Svekkelsen har tre trinn, og her er hva som forsvinner på hvert av dem» er en analyse.

Ved indre fristilling består styringen gjennom mål- og resultatstyring: departementet fastsetter målene i tildelingsbrevet, krever rapportering, og setter bevilgningens størrelse. Ved ytre fristilling består den gjennom eierrollen — styrevalg, vedtekter, forventninger — og ofte gjennom en kjøperrolle, der staten stiller krav i avtalen om tjenestene den betaler for. I begge tilfeller står dessuten det viktigste redskapet urørt: lovgivningsmyndigheten. Rammene selskapet eller etaten opererer innenfor, er politisk vedtatt og kan endres politisk.

Feilen kortet vaksinerer mot: å slutte fra fristilling til tap av styring uten å se avveiningen. Dette er feil #9 — å hoppe over avveiningen, og den koster mer enn de fleste tror, fordi den gjør drøftingen til en påstand i stedet for et resonnement.

Grensen er lett å skrive ut, og den lønner seg: at et togselskap er et aksjeselskap, sier ingenting om hvem som eier aksjene. Så lenge staten eier dem, er tjenesten i offentlig eie, og statsråden forvalter eierskapet på Stortingets vegne.

Distinksjonen som må sitte: privatisering er heller ikke det samme som konkurranseutsetting — der settes tjenesten ut på anbud, mens finansieringen og ansvaret forblir offentlig. De tre begrepene behandles samlet i kap. 2.2, og forvekslingen mellom dem er feil #8 — begrepsforveksling, den dokumenterte trekkgrunnen i dette feltet.

Et kommunalt foretak er del av kommunen, med eget styre, men underlagt kommunestyret. Et interkommunalt selskap er derimot et eget rettssubjekt, og der styrer eierkommunene gjennom representantskapet — det kommunale motstykket til generalforsamlingen. Renovasjon, brann og revisjon er typiske områder.

Hvorfor det gir uttelling: fordi oppgavene ofte ber om fristilling både statlig og kommunalt — H20-E2 er det tydeligste eksempelet. Et svar som bare behandler staten, treffer da halve bestillingen. Den demokratiske kostnaden er dessuten skarpere lokalt: beslutninger flyttes fra et kommunestyre velgeren kan skifte ut, til et representantskap hen knapt vet finnes. De kommunale organisasjonsmodellene utdypes i kap. 2.2.

Begrep det belegger: indre fristilling og armlengdes avstand.

Hva det viser: at fristilling kan gjennomføres uten å skifte tilknytningsform — og at omgjøringsmyndigheten kan flyttes ut selv om instruksjonsmyndigheten formelt består.

Begrep det belegger: ytre fristilling og eierstyring.

Hva det viser: at instruksjonsmyndigheten faller bort ved omdanningen, og at styringen flyttes til generalforsamlingen og til avtalen — mer formell og etterprøvbar, men mindre finmasket.

Begrep det belegger: minoritetseierskap og graderingen av styringssvekkelse.

Hva det viser: at eierandelen er et eget styringstrinn. En majoritetseier kan velge styret alene; en minoritetseier må ha andre eiere med seg.

*Tom Christensen med flere, i Forvaltning og politikk, er avsenderen for hele fristillings- og reformapparatet i dette faget. Det gjelder begrepene indre og ytre fristilling, koblingen til vertikal og horisontal spesialisering, New Public Management som handlekurv, og post-NPM som reaksjon.

Slik bruker du dem i en besvarelse: skriv «Christensen mfl. skiller mellom indre og ytre fristilling», og fortsett med innholdet. Det viser at du vet hvor apparatet kommer fra, uten at svaret blir en referanseliste.

Om utgaver:* verket foreligger i flere utgaver, og kapittelinndelingen har flyttet seg mellom dem. Begrepsapparatet er stabilt. Skriv derfor «Christensen mfl. om fristilling og NPM» — aldri kapittelhenvisninger, og aldri sidetall.

Der Christensen mfl. gir deg begrepene, gir Stigen mfl. deg strukturen: hvilke typer virksomheter som finnes, hvordan de er koblet til departementene, og hvordan bildet har endret seg. Det er dette laget som gjør at du kan svare presist på hvor en gitt etat hører hjemme.

Slik brukes de: «Stigen mfl. om sentralforvaltningens organisering» er nok som forankring. Også her foreligger flere utgaver, og også her er begrepsapparatet det stabile.

(1) Utgangspunktet — hva et ordinært forvaltningsorgan er, og hvilke styringsredskaper som følger av formen: instruksjonsmyndighet og omgjøringsmyndighet.
(2) Indre fristilling — utskilling til direktorat eller tilsyn, med vertikal spesialisering som det andre navnet, og med mål- og resultatstyring som det som overtar.
(3) Ytre fristilling — skifte av tilknytningsform til statsforetak eller aksjeselskap, med eierstyring som kanalen som overtar.
(4) Skalaen samlet — trappen fra forvaltningsorgan til selskap, med forvaltningsbedriften som mellomtrinn og minoritetseierskap som siste hakk.

Hvorfor skjelettet er verdt å pugge: fordi det er stabilt. Det er drøftingsdelen som varierer mellom terminene, ikke denne.

Redegjørelsen om fristilling er stabil, men drøftingsdelen roterer mellom to vinkler, og begge må kunne kjøres.

Vinkel 1 — statsrådens styringsmuligheter. Hva sitter statsråden igjen med når virksomheten er flyttet ut, og hvor mye er det verdt? Denne vinkelen krever graderingen, mål- og resultatstyringen og eierstyringen, og den kan landes skarpt: styringen er endret, ikke borte.

Vinkel 2 — den demokratiske kontrollen og ansvarslinjen. Hva gjør fristillingen med kjeden fra velger til Storting til regjering til forvaltning, og med muligheten til å plassere ansvar? Denne vinkelen bruker begrepene fra kap. 6.1 og handler om gapet mellom ansvar og redskap.

Hvorfor kortet hører hjemme her: fordi du ikke vet hvilken vinkel som kommer. Den ene spør om styringsevne, den andre om demokratisk legitimitet, og de kan gi ulike svar på samme fristillingsvedtak — det er nettopp derfor de er gode drøftingsspørsmål. En tredje variant setter fristillingen opp mot forvaltningens egne verdier, og den møter du i kap. 4.2.