5.2 Overnasjonalitet — Hovis fem kriterier

Det er tre ord i denne definisjonen som gjør arbeidet: binder, altså at vedtaket er rettslig forpliktende og ikke en anbefaling; medlemsstatene, altså at det treffer statene som sådanne; og også når en er uenig, altså at flertallet kan overkjøre mindretallet.

Distinksjonen mot nabobegrepet: overnasjonalitet er ikke det samme som at en organisasjon er stor, gammel eller viktig. FNs generalforsamling er alle disse tingene og er ikke overnasjonal, fordi resolusjonene er anbefalinger. Det avgjørende er hva et vedtak gjør med et medlem som ikke ville ha det.

De aller fleste internasjonale organisasjoner er mellomstatlige i denne forstand. Det er ikke et tegn på svakhet — det er statssystemets normalform, og en direkte følge av suvereniteten fra kap. 2.3.

Distinksjonen mot nabobegrepet: skillet mellomstatlig mot overnasjonalt går på vetoretten i den enkelte saken, ikke på hvor forpliktende samarbeidet føles. Et mellomstatlig samarbeid kan være tett, langvarig og bindende — så lenge hver stat har sagt ja til akkurat det den er bundet av.

Overnasjonalitet er en grad, ikke en egenskap en organisasjon enten har eller ikke har. En organisasjon kan skåre høyt på ett kjennetegn og lavt på et annet, og bildet blir bare synlig når du måler punkt for punkt.

Dette er hele grunnen til at Hovis fem kriterier finnes: de gjør det mulig å plassere en organisasjon langs en akse i stedet for i en boks, og de gjør det mulig å sammenligne to organisasjoner på samme skala.

Distinksjonen mot nabobegrepet: å svare ja eller nei på om EU er overnasjonal, er feil #11, altså manglende distinksjon — den vanligste enkeltfeilen i dette temaet. Riktig svar er alltid «høyt på disse punktene, lavere på disse», og deretter begrunnelsen.

Det første kriteriet spør om organisasjonens vedtak er rettslig forpliktende for medlemmene, eller om de er anbefalinger.

EU skårer høyt her. Både forordninger og direktiver er bindende: en forordning gjelder direkte i alle medlemsstater, og et direktiv forplikter staten til å nå målet innen en frist. FNs sikkerhetsråd skårer også høyt på dette ene punktet, mens FNs generalforsamling ikke gjør det.

Distinksjonen mot nabobegrepet: bindende er ikke det samme som gjennomført. Kriterium én sier bare at forpliktelsen finnes rettslig. Om noen kan gjøre noe med et brudd, er kriterium tre — og det er et annet spørsmål.

Det andre kriteriet spør om organisasjonen kan binde et medlem som stemte imot. I praksis er spørsmålet om vedtak treffes ved flertall eller krever enighet.

EU skårer høyt også her, fordi hovedregelen i Ministerrådet er kvalifisert flertall: minst 55 prosent av medlemsstatene, som samtidig representerer minst 65 prosent av unionens befolkning. Skåren er likevel ikke maksimal, siden feltene som ligger nærmest suvereniteten — utenriks- og sikkerhetspolitikk, skatt, opptak av nye medlemmer, traktatendring — fortsatt krever enstemmighet.

Distinksjonen mot nabobegrepet: dette kriteriet skiller seg fra det første ved at det gjelder prosedyren, ikke virkningen. En organisasjon kan fatte bindende vedtak og likevel skåre lavt her, hvis vedtakene krever at alle er enige — da har ingen blitt bundet mot sin vilje.

Det tredje kriteriet spør om det finnes et apparat som kan gjøre noe med et medlem som ikke etterlever et vedtak.

Her er EU sterkere enn folkeretten ellers, men svakere enn en stat. Kommisjonen kan innlede sak mot et medlem, EU-domstolen har tvungen domsmyndighet, og en stat som taper og ikke retter seg, kan pålegges økonomiske sanksjoner. Men unionen har verken politi eller tvangsapparat: den siste gjennomføringen skjer i medlemsstaten, av medlemsstatens egne myndigheter.

Distinksjonen mot nabobegrepet: håndhevelse er ikke det samme som å ha en domstol. FNs domstol for tvister mellom stater mangler tvungen domsmyndighet; EU-domstolen har den. Det er skrittet fra frivillig til tvungen domsmyndighet som gir uttelling på dette kriteriet, ikke domstolens eksistens i seg selv.

Det fjerde kriteriet spør om organisasjonen har egne inntekter den rår over, eller om den er avhengig av bidrag medlemmene bevilger seg imellom.

EU skårer middels til lavt. Unionen har et fast budsjett med egne inntektskilder, og det gjør den mer selvstendig enn en organisasjon som lever av frivillige bidrag. Men størrelsen på budsjettet og innretningen av inntektene fastsettes av medlemsstatene i fellesskap, og langtidsbudsjettet er et av de tyngste mellomstatlige forhandlingsspørsmålene som finnes i unionen.

Distinksjonen mot nabobegrepet: finansiell autonomi er ikke det samme som å ha mye penger. Poenget er hvem som bestemmer over pengene. En rik organisasjon som må gå tiggergang til medlemmene hvert år, har lav autonomi; en fattig organisasjon med en fast, selvstendig inntekt har høyere.

Det femte kriteriet spør hvor lett det er å gå. Jo vanskeligere det er å melde seg ut, jo mer overnasjonal er ordningen — for da er ikke medlemskapet lenger noe medlemmet kan skru av når vedtakene blir ubehagelige.

EU skårer lavt til middels. Traktatene har en egen framgangsmåte for utmelding, og Brexit viste at den kan brukes: utmelding er mulig, men den er langvarig, dyr og krever forhandlinger om alt fra handel til borgernes rettigheter. Terskelen er altså høy i praksis, men den finnes.

Distinksjonen mot nabobegrepet: dette kriteriet handler ikke om hvor sannsynlig utmelding er, men om hvor fritt medlemmet står. En stat som kan gå med et brev og en frist, står friere enn en som må forhandle i årevis — selv om ingen av dem har tenkt å gå.

To trekk ved EU-retten gjør de bindende vedtakene virksomme i medlemsstatene. Direkte virkning betyr at EU-regler under visse vilkår kan påberopes av borgere og bedrifter for nasjonale domstoler, uten at de først må gjøres om til nasjonal lov. Forrang betyr at der en EU-regel og en nasjonal regel strider mot hverandre på et felt unionen har myndighet, går EU-regelen foran.

Virkningen er at etterlevelsen ikke bare avhenger av at regjeringene vil. En berørt part kan gå til sin egen domstol, og den domstolen kan be EU-domstolen om en avklaring gjennom en foreleggelsessak.

Distinksjonen mot nabobegrepet: dette er den mekanismen folkeretten mangler. En traktat forplikter normalt staten utad; her kan regelen gjøres gjeldende innenfra, av private parter, i statens egne domstoler. Det er nettopp derfor EU skårer så mye høyere enn folkeretten ellers på håndhevelseskriteriet.

Det er derfor overnasjonalitet ikke er det samme som at staten opphører å være suveren. Den samme staten som har avstått myndighet, er den som kan forhandle om traktatendring og som kan starte en utmeldingsprosess.

Distinksjonen mot nabobegrepet: avståelse er ikke tap. Å låne bort en rett er noe annet enn å miste den, og forskjellen ligger nettopp i at staten fortsatt kontrollerer det traktatgrunnlaget avståelsen hviler på. Å behandle overnasjonalitet som suverenitetstap uten forbehold er en av de skarpeste posisjonene i EU-debatten — og den er en posisjon, ikke en beskrivelse.

Bruk redskapet på FN, og profilen blir tydelig. Kriterium én: Sikkerhetsrådet kan fatte bindende vedtak etter FN-paktens kapittel VII, så her er skåren høy — men den gjelder bare på ett saksfelt, fred og sikkerhet, og bare for dette ene organet. Kriterium to: vedtak kan fattes mot et medlems vilje, men ikke mot noen av de fem faste medlemmenes vilje, siden de har vetorett. Kriterium tre: håndhevelsen er svak — rådet har ingen egne styrker og gir fullmakter til stater som stiller dem selv. Kriterium fire: organisasjonen finansieres av medlemsbidrag. Kriterium fem: utmelding er i praksis fritt.

Distinksjonen mot nabobegrepet: FN og EU skårer altså begge høyt på det første kriteriet, og likevel er de svært ulike. Forskjellen ligger i de tre siste. Å si at «begge kan fatte bindende vedtak» og stoppe der, er å bruke redskapet uten å lese av det.

Alliansen skårer altså lavt på de fleste kriteriene og er likevel en av verdens mest forpliktende ordninger — fordi forpliktelsen hviler på gjensidig interesse og på den integrerte kommandostrukturen fra kap. 4.2, ikke på myndighet over medlemmene.

Distinksjonen mot nabobegrepet: dette er den viktigste enkeltlærdommen fra kapitlet. Overnasjonalitet måler myndighetsform, ikke styrke. En lite overnasjonal ordning kan være svært virkningsfull, og en overnasjonal ordning kan være uvirksom på felt der ingen bryr seg.

En føderasjon er en stat der myndigheten er delt mellom et forbundsnivå og delstater, men der forbundsnivået er en stat med egen befolkning, eget skattefundament og egne tvangsmidler. Delstatene kan normalt ikke melde seg ut.

EU er ikke en føderasjon. Unionen har ingen egen befolkning i statsrettslig forstand, ingen selvstendig beskatningsmyndighet, ingen tvangsmidler og en traktatfestet utmeldingsadgang. Det er nettopp derfor de tre siste kriteriene skårer som de gjør.

Distinksjonen mot nabobegrepet: avstanden mellom en høyt overnasjonal organisasjon og en føderasjon er ikke gradvis på alle punkter. På kriterium fire og fem er det et sprang: enten har man egen beskatningsrett og ingen utgang, eller så har man det ikke. Å kalle EU en føderasjon i emning er en påstand om retning, ikke en beskrivelse av dagens ordning — og en besvarelse bør merke forskjellen.

Posisjon to — avståelse er en måte å utøve selvstyre på. Formell rett til å bestemme alene er lite verdt der problemet krysser grensene. En stat som alene kan vedta hva den vil om utslipp fra nabolandets industri, har en rett uten virkning. Ved å avstå myndighet til et felles organ, bytter staten en formell rett den ikke kan bruke, mot reell innflytelse over noe den ellers bare ville blitt påvirket av.

Distinksjonen mot nabobegrepet: de to posisjonene måler ikke det samme. Den første måler formell handlefrihet, den andre måler faktisk påvirkningskraft. Derfor kan begge være riktige samtidig, og derfor er den beste besvarelsen den som sier hvilken av de to den måler — ikke den som velger side raskest.

For realismen er overnasjonal myndighet lånt myndighet. Statene har lagt den inn i traktatene fordi det tjente dem, og den rekker nøyaktig så langt som de tyngste medlemmene finner tjenlig. Bevisene ligger i de tre siste kriteriene: ingen egen tvangsmakt, ingen selvstendig beskatningsrett, og en utgang som finnes.

Etterlevelsen forklares med relative gevinster og med kostnad: et medlem retter seg fordi det taper mer på å bryte — markedsadgang, tillit i andre saker, forholdet til de store — enn på å bøye seg. Der den regnestykket snur, snur også etterlevelsen.

Distinksjonen mot nabobegrepet: realismen sier ikke at overnasjonalitet er en illusjon. Den sier at den er avledet: myndigheten virker fordi statene lar den virke, og et perspektiv som ikke skiller mellom myndighet og maktgrunnlag, blander to spørsmål.

For liberal institusjonalisme er nettopp de to første kriteriene poenget. Evnen til å fatte bindende vedtak ved flertall løser et problem statene ikke kan løse hver for seg: uten den ville hver enkelt regel kunnet stanses av den ene staten som tapte mest på den, og et felles regelverk ville aldri blitt til.

Overnasjonaliteten er dermed en teknologi for troverdige forpliktelser. Den lar statene binde seg selv på en måte de kan stole på at de andre også er bundet av, og gevinsten måles i absolutte gevinster: alle kommer bedre ut med ordningen enn uten, selv om ingen får viljen sin i hver sak.

Distinksjonen mot nabobegrepet: perspektivet påstår ikke at organisasjonen er uavhengig av statene. Påstanden er at ordningen endrer hva statene kan oppnå — og at et system der ingen kan blokkere alt, gir hver enkelt stat mer, ikke mindre, av det den er ute etter.

For konstruktivismen er det mest interessante at etterlevelsen som regel skjer uten at noen truer med noe. Medlemsstater retter seg etter dommer de er uenige i, gjennomfører direktiver de stemte imot, og gjør det i saker der ingen ville lagt merke til om de lot være.

Forklaringen ligger i at det å følge felles vedtak er blitt en del av hva slags stat man er. Konstituerende normer skaper kategorien «medlemsstat i en rettsfellesskapsordning»; regulerende normer styrer hva man da gjør — man forhandler om regelen før den vedtas, ikke om man skal følge den etterpå.

Distinksjonen mot nabobegrepet: konstruktivismen sier ikke at tvangsmidler er unødvendige. Den sier at et system der etterlevelsen bare hvilte på tvang, ville krevd et tvangsapparat EU ikke har — og at man derfor må forklare hvorfor systemet virker uten det.

Realismen forklarer godt hvorfor de tre siste kriteriene skårer lavt, hvorfor enstemmighetsfeltene består, og hvorfor traktatendring krever enighet.

Blindsonen er etterlevelsen ingen presser fram. Direkte virkning og forrang gjør at EU-retten kan gjøres gjeldende av private parter i nasjonale domstoler, uten at noen stormakt er involvert i det hele tatt — og den mekanismen er vanskelig å beskrive som lånt myndighet. Perspektivet har heller ikke noe godt svar på hvorfor stater retter seg etter dommer i saker der ingen ville reagert på et brudd.

Liberal institusjonalisme forklarer godt hvorfor flertallsvedtak gjør et felles regelverk mulig, og hvorfor statene blir værende selv når de taper enkeltsaker.

Blindsonen er grensene. At overnasjonaliteten stopper så presist der suvereniteten er tyngst — utenrikspolitikk, skatt, utvidelse — passer dårlig med at ordningen skulle vokse der gevinsten er størst. Perspektivet undervurderer også hvor raskt en gevinstlogikk kan snu: en stat som over tid opplever at den taper mer enn den vinner, vil bruke nettopp de tre siste kriteriene til å komme seg ut.

Konstruktivismen forklarer godt hvorfor etterlevelsen er så høy i et system uten tvangsapparat, og hvorfor striden i praksis handler om regelens innhold og ikke om plikten til å følge den.

Blindsonen er prediksjonen. Perspektivet sier lite om når normen gir etter, og det har vanskelig for å forklare enkeltstater som over tid setter seg åpent på tvers av felles vedtak uten at fellesskapet klarer å gjøre noe med det. Det beskriver godt hvordan en rettsfellesskapsordning holder, og svakere hva som skjer når den ikke gjør det.

Overnasjonalitet er først og fremst en systemnivåfaktor: det er et trekk ved forholdet mellom statene, felles for alle medlemmene, og ingen enkeltstat kan endre det alene.

Men temaet har grener på de andre nivåene. Statsnivået forklarer hvorfor en bestemt stat er villig til å avstå myndighet på ett felt og ikke på et annet: næringsstruktur, forfatningsregler for suverenitetsavståelse, opinion og partikonstellasjoner. Individnivået forklarer forløpet i en traktatforhandling: hvem som fant formuleringen som gjorde et unntak mulig, og hvordan forhandlerne leste hverandres tålegrenser.

Distinksjonen mot nabobegrepet: at overnasjonalitet er en systemnivåfaktor, betyr ikke at alt ved den skal forklares på systemnivå. Nivået sier hvor forklaringsfaktoren ligger, ikke hvor hendelsen foregikk.

(1) å svare ja eller nei på om EU er overnasjonal, i stedet for å plassere unionen langs de fem kriteriene,
(2) å slå sammen kriterium én og to, altså å behandle «bindende vedtak» og «vedtak mot et medlems vilje» som samme spørsmål,
(3) å sette likhetstegn mellom overnasjonalitet og styrke, slik at NATO blir «mer overnasjonal» enn EU fordi alliansen oppfattes som mektigere.

Distinksjonen mot nabobegrepet: dette er ikke unøyaktig ordbruk, men feil analyse. Redskapet måler myndighetsform. En besvarelse som bruker det til å måle noe annet, har ikke forstått hva den holder i.

Ved siden av spørsmålet om hvor overnasjonal EU er, finnes spørsmålet om hvorfor integrasjonen har gått som den har gått. Tre svar går igjen i litteraturen. Nyfunksjonalisme forklarer utviklingen som en indre dynamikk: samarbeid på ett felt skaper problemer som bare kan løses ved samarbeid på nabofeltet, og prosessen sprer seg. Liberal intergovernmentalisme forklarer den motsatt: de store skrittene er resultat av forhandlinger mellom regjeringer som forfølger interesser formet hjemme, og integrasjonen går akkurat så langt de blir enige om. Kognitiv teori legger vekten på hvordan aktørenes egne forestillinger om hva som er mulig og ønskelig, endres gjennom samarbeidet.

Merk vekten. Integrasjonsteoriene har vært eget kortsvarsspørsmål én gang i arkivet, i H2019 — altså 1 av 16 sett. Du bør kjenne navnene og hovedideen, men dette er ikke et tema å bygge lesingen rundt.

Distinksjonen mot nabobegrepet: teoriene forklarer drivkreftene bak integrasjonen; Hovis kriterier måler resultatet. En besvarelse som blander de to, svarer på et annet spørsmål enn det som ble stilt.