4.3 Internasjonale organisasjoners funksjoner, folkerett og menneskerettigheter

En internasjonal organisasjon i denne betydningen er en organisasjon der stater er medlemmer, opprettet ved traktat, med et fast sekretariat og faste møteordninger. FN, NATO, WTO og EU er alle eksempler.

Organisasjonene skiller seg sterkt i myndighet. Noen kan bare tilby et sted å møtes; noen kan fatte vedtak som binder medlemmene på et avgrenset felt. Felles for dem alle er at myndigheten er avledet av traktaten — den er gitt av statene, og den rekker så langt statene har gitt den.

Distinksjonen mot nabobegrepet: en internasjonal organisasjon med stater som medlemmer skal ikke forveksles med en ikke-statlig organisasjon, som har enkeltpersoner eller foreninger som medlemmer og ingen traktatgrunnlag. Begge kan påvirke internasjonal politikk, men bare den første kan tildeles myndighet av stater.

(1) konsensus — vedtak krever at ingen motsetter seg; hvert medlem har i praksis vetorett,
(2) flertall — et bestemt antall eller en bestemt andel må stemme for, og et mindretall kan bli bundet mot sin vilje,
(3) flertall med veto for enkelte — som i Sikkerhetsrådet, der ni av femten stemmer kreves og ingen av de fem faste kan stemme imot.

Regelen avgjør hva slags organisasjon dette er. En konsensusordning kan ikke binde noen mot deres vilje og er derfor nærmere et forhandlingsforum; en flertallsordning kan det, og er derfor et skritt i retning av overnasjonalitet.

Distinksjonen mot nabobegrepet: beslutningsregelen sier hvordan vedtak fattes, ikke hvor forpliktende de er. En organisasjon kan fatte vedtak med flertall og likevel bare gi anbefalinger, slik Generalforsamlingen gjør. Begge opplysningene trengs, og de forveksles ofte.

Den første funksjonen er å samle og spre informasjon: om hva statene faktisk gjør, om hvordan de etterlever avtaler, og om selve saksfeltet.

Dette er den funksjonen som virker direkte på det ene hindret i samarbeidsutfordringen fra kap. 2.1 — frykten for at den andre jukser. En stat som vet at brudd vil bli oppdaget og rapportert, har både svakere insentiv til å bryte selv og mindre grunn til å frykte at andre gjør det.

Distinksjonen mot nabobegrepet: å redusere usikkerhet er ikke det samme som å håndheve. Organisasjonen gjør bruddet synlig; hva som skjer med den som bryter, er et annet spørsmål. Det er nettopp derfor overvåking er den billigste og vanligste funksjonen, mens håndhevelse er den sjeldne.

Den andre funksjonen er å være et fast møtested: et sted der statene treffes jevnlig, med faste prosedyrer for hvordan saker legges fram og behandles.

Gevinsten er lavere transaksjonskostnader. Uten en fast arena må hver forhandling settes opp fra bunnen: hvem skal delta, hvor, etter hvilke regler. Med en arena er alt dette avklart på forhånd, og statene kan bruke kreftene på saken. Arenaen kobler dessuten saker sammen over tid — den som opptrer urimelig i én sak, møter de samme partene i den neste.

Distinksjonen mot nabobegrepet: en arena er ikke en beslutningsmyndighet. Den gjør det billigere å bli enige, ikke mer forpliktende å være uenige. Å beskrive en organisasjon som betydningsfull fordi «statene møtes der», uten å si hva møtene gjør med kostnadene ved samarbeid, er en tom påstand.

Den tredje funksjonen er å lage felles regler og å følge med på om de etterleves: standarder, prosedyrer, rapporteringsplikter og i noen tilfeller ordninger for å avgjøre tvister om hva reglene betyr.

Dette er funksjonen som varierer mest mellom organisasjoner. I noen er reglene anbefalinger; i noen er de bindende, med en fast ordning for tvisteløsning — som i WTO, du møter i kap. 6.1. Graden av forpliktelse er ikke gitt av at organisasjonen finnes, men av hva statene har avtalt.

Distinksjonen mot nabobegrepet: regelskaping er ikke lovgivning. Reglene binder bare de statene som har sluttet seg til dem, og de kan som hovedregel ikke håndheves med tvang. Å bruke ordet «internasjonal lov» som om det var nasjonal lovgivning, er den klassiske feilen i denne delen av faget.

Den fjerde funksjonen er å gjøre noe selv: drive fredsbevarende operasjoner, fordele nødhjelp, koordinere helsetiltak, administrere flyktningleirer, drive utviklingsprogrammer.

Her er organisasjonen ikke bare et sted der statene handler, men en aktør med eget personell og eget budsjett. Det er denne funksjonen som gjør at organisasjoner har en synlig tilstedeværelse i felt — og som gjør det vanskeligst å hevde at de bare er et forum.

Distinksjonen mot nabobegrepet: operativ virksomhet forutsetter fortsatt statenes samtykke og statenes penger. En organisasjon som driver store operasjoner, kan likevel være helt avhengig av noen få bidragsytere — og det er nettopp denne avhengigheten realismen peker på når den bestrider at organisasjonene har selvstendig betydning.

Å si at en institusjon har selvstendig egenvekt, er å si at den endrer utfall som ellers ville blitt annerledes. Ikke at den er nyttig, ikke at statene liker den, men at noe hadde gått en annen vei uten den.

Den motsatte påstanden er at institusjonen er avledet: den speiler maktforholdene og interessene blant medlemmene, og utfallet ville blitt det samme uten den, bare med en annen framgangsmåte.

Distinksjonen mot nabobegrepet: egenvekt er ikke det samme som uavhengighet. Ingen hevder at organisasjonene er uavhengige av statene som opprettet dem. Påstanden er at ordningen former hva statene kan oppnå og hva de forventer av hverandre — og det er en langt svakere og langt mer forsvarlig påstand. Å angripe den sterke versjonen i stedet for den faktiske er et klassisk feilgrep i denne drøftingen.

For realismen er internasjonale organisasjoner redskaper for mektige stater med liten selvstendig egenvekt. De opprettes fordi de tjener noens interesser, de utformes slik at de tjener dem, og de blir ignorert eller omgått når de ikke lenger gjør det.

Begrunnelsen er strukturell. Under anarki må stater tenke i relative gevinster: det holder ikke at en avtale gir gevinst, hvis en rival får mer. Derfor er samarbeidsviljen begrenset i utgangspunktet, og en organisasjon kan ikke skape en vilje som ikke er der. Ser man en organisasjon som ser mektig ut, skal man se etter hvilke stater som står bak den.

Distinksjonen mot nabobegrepet: realismen sier ikke at organisasjonene er betydningsløse. Den sier at betydningen er avledet. En organisasjon kan være svært virksom nettopp fordi de sterkeste ønsker at den skal være det — og det er ikke egenvekt.

For liberal institusjonalisme har organisasjonene selvstendig egenvekt, fordi de løser problemer statene ikke kan løse hver for seg. Tre mekanismer bærer påstanden:

(1) de reduserer usikkerhet ved å samle og spre informasjon om hva de andre gjør,
(2) de senker transaksjonskostnadene ved samarbeid, siden arena og prosedyrer allerede finnes,
(3) de gjør det mulig å binde seg troverdig over tid, fordi brudd blir synlige og koster i alle andre saker.

Blikket er rettet mot absolutte gevinster: spørsmålet er om alle kommer bedre ut med ordningen enn uten, ikke hvem som kommer best ut. Fangens dilemma fra kap. 1.1 er standardmodellen — samarbeid feiler ikke fordi ingen vil, men fordi ingen tør.

Distinksjonen mot nabobegrepet: liberal institusjonalisme påstår ikke at organisasjoner løser alt eller erstatter maktpolitikk. Påstanden er avgrenset: institusjoner endrer hva stater kan oppnå, og derfor endrer de utfall.

For konstruktivismen er organisasjonenes viktigste virkning at de skaper og bærer normer: de definerer hva som er akseptabel opptreden, hvem som teller som en legitim aktør, og hva som må begrunnes.

Organisasjonene er da ikke bare et redskap eller en løsning på et koordineringsproblem, men et sted der staters interesser formes, ikke bare møtes. Konstituerende normer skaper kategorier — hva som i det hele tatt regnes som lovlig maktbruk, som en flyktning, som en krigsforbrytelse. Regulerende normer styrer atferden innenfor de kategoriene. Normentreprenører, altså aktører som aktivt arbeider for å få en ny norm akseptert, bruker organisasjonene som arena.

Distinksjonen mot nabobegrepet: konstruktivismen påstår ikke at normer overstyrer interesser. Den påstår at normene er med på å bestemme hva statene regner som sine interesser — og det er en annen og mer grunnleggende påstand enn at normer noen ganger vinner.

Uenigheten mellom realismen og liberal institusjonalisme lar seg gjøre prøvbar, og det er selve grepet i denne oppgavetypen. Spørsmålet er: hva skjer med en ordning når de statene som opprettet den, ikke lenger har interesse av den?

Tre mulige utfall skiller de tre svarene:

(1) faller ordningen sammen, styrker det realismens lesning — betydningen var avledet,
(2) består den fordi medlemmene fortsatt sparer kostnader og unngår usikkerhet ved å bruke den, styrker det liberal institusjonalisme,
(3) består den fordi det å bryte den ville gjort statene til noe annet enn de vil være, styrker det konstruktivismen.

Distinksjonen mot nabobegrepet: dette er ikke en fasit på hvilket perspektiv som har rett. Det er en test som kan falle ulikt ut i ulike saker — og å si det, er en styrke i besvarelsen, ikke en unnvikelse.

Fellestrekket ved kildene er at de hviler på statenes samtykke. En stat er som hovedregel bundet av en traktat fordi den har sluttet seg til den, og av sedvane fordi den har vært med på å skape den ved sin egen praksis.

Distinksjonen mot nabobegrepet: folkerett er ikke det samme som internasjonal politikk, og heller ikke det samme som moral. En handling kan være folkerettsstridig og politisk klok, eller folkerettslig tillatt og politisk uklok. Å bruke folkeretten som et argument om hva som er riktig, er å bytte ut en analyse med et standpunkt.

Det betyr ikke at folkeretten ikke virker. Den etterleves i det store og hele, i det aller meste av det statene gjør mot hverandre til daglig. Men den etterleves av andre grunner enn frykt for tvang, og det er derfor spørsmålet om hvorfor stater følger den, er så sentralt i faget.

Distinksjonen mot nabobegrepet: manglende håndhevelse er ikke det samme som manglende rettslig karakter. Reglene er rettslige — de har kilder, de tolkes med rettslige metoder, og brudd kan konstateres. Det som mangler, er tvangsapparatet.

Kortsvaret om folkerett spør nesten alltid om det samme: hva skiller folkeretten fra retten innenfor en stat? Fire forskjeller bærer svaret:

(1) håndhevelse — nasjonal rett har politi og tvangsapparat; folkeretten har ingen overordnet håndhever,
(2) hierarki — nasjonal rett har en klar rangordning mellom rettskilder og en lovgiver på toppen; folkeretten har ingen lovgiver og et langt flatere kildebilde,
(3) domsmyndighet — nasjonale domstoler kan stevne parter inn; internasjonale domstoler har som hovedregel ingen tvungen domsmyndighet og krever samtykke,
(4) presedens — nasjonale rettssystemer bygger i varierende grad på bindende tidligere avgjørelser; i folkeretten har avgjørelser vekt som argument, men binder ikke på samme måte.

Distinksjonen mot nabobegrepet: disse fire er forskjeller i struktur, ikke i alvor. Et folkerettsbrudd kan ha langt større konsekvenser enn et lovbrudd — det som mangler, er den faste ordningen for å reagere på det.

Prinsippet snur en gammel logikk. Tidligere var statens handlinger statens ansvar, og den enkeltes rolle et internt anliggende. Med individansvaret følger et krav om at også de som utformer og beordrer, kan stilles til ansvar personlig.

Distinksjonen mot nabobegrepet: individansvar er ikke det samme som statsansvar. En stat kan holdes folkerettslig ansvarlig for et brudd uten at noen enkeltperson straffes, og en enkeltperson kan straffes uten at staten dermed er kjent ansvarlig. De to sporene løper ved siden av hverandre.

Prosessene etablerte to ting som er blitt stående: at det finnes forbrytelser som angår hele det internasjonale samfunnet, og at ansvaret for dem kan plasseres på personer.

Distinksjonen mot nabobegrepet: Nürnberg var en domstol opprettet av seierherrene i etterkant, for en bestemt konflikt. Det er en vesentlig forskjell fra en fast domstol opprettet på forhånd ved traktat, og det er nettopp den innvendingen — at retten ble til etter handlingene — som senere ordninger har forsøkt å svare på.

To trekk avgjør rekkevidden. For det første er domstolen traktatbasert: den bygger på at stater har sluttet seg til vedtekten, og stater som ikke har gjort det, står i utgangspunktet utenfor. For det andre er den komplementær — den trer inn når nasjonale myndigheter ikke er i stand til eller villige til å forfølge saken selv, ikke i stedet for dem.

Distinksjonen mot nabobegrepet: straffedomstolen skal ikke forveksles med Den internasjonale domstolen fra kap. 4.1, som avgjør tvister mellom stater. Den ene dømmer personer, den andre stater. Sammenblandingen er en av de vanligste feilene i kortsvar om internasjonal rett.

Et menneskerettighetsregime er et sett av konvensjoner, overvåkingsorganer og rapporteringsordninger som forplikter stater med hensyn til hvordan de behandler mennesker på eget territorium.

Det særegne er retningen. Der folkeretten ellers regulerer forholdet mellom stater, regulerer menneskerettighetene forholdet mellom staten og dem som er underlagt den — altså noe som tradisjonelt var et internt anliggende. Overvåkingen skjer i hovedsak gjennom rapportering og gjennomgang, ikke gjennom tvang.

Distinksjonen mot nabobegrepet: at en stat er bundet av en menneskerettighetskonvensjon, er ikke det samme som at rettighetene kan håndheves mot den. Forpliktelsen er rettslig; håndhevelsen møter det samme problemet som resten av folkeretten, og det er derfor omdømme og gjennomgang er de viktigste virkemidlene i praksis.

Spenningen er at to prinsipper begge er godt forankret i FN-pakten og i folkeretten, og at de peker i hver sin retning i samme sak.

Ikke-innblandingsnormen sier at stater ikke skal blande seg i hverandres indre anliggender. Menneskerettighetsforpliktelsene sier at hvordan en stat behandler mennesker på eget territorium, er det internasjonale samfunnets sak.

De to posisjonene i drøftingen er begge forsvarlige. Den ene framholder at ikke-innblanding er den ordningen som har holdt statssystemet stabilt, og at unntak fra den i praksis lar seg påberope av de sterkeste. Den andre framholder at en norm som beskytter myndigheter mot innsyn i hvordan de behandler egne innbyggere, gjør rettighetene til en erklæring uten innhold.

Distinksjonen mot nabobegrepet: dette er ikke en uenighet om fakta, men om hvilket prinsipp som skal vike når de kolliderer. Boka beskriver posisjonene og lar leseren konkludere.

Konstruksjonen er et forsøk på å håndtere spenningen over ved å omformulere suvereniteten som et ansvar i stedet for bare en rettighet. Den mest omstridte delen er hva ansvaret innebærer når mildere midler ikke virker, og hvem som da kan handle. På det punktet peker konstruksjonen tilbake til Sikkerhetsrådet — og dermed til vetoretten.

Merk vekten. Temaet har ingen egen slot-telling i korpuset som eget spørsmål. Bruk det som et argumentledd i en drøfting om suverenitet og menneskerettigheter, ikke som hoveddisposisjon.

Det folkerettslige utgangspunktet er klart: maktbruk mot en annen stat er forbudt, med to unntak — selvforsvar og vedtak i Sikkerhetsrådet etter kapittel VII. Spørsmålet som drøftes, er om det finnes eller bør finnes et videre grunnlag når rådet er blokkert.

Posisjonene er de samme som i spenningen over, i skarpere form. Den ene framholder at et unntak uten rådets vedtak ville gjøre voldsforbudet avhengig av den enkelte stats egen vurdering. Den andre framholder at et voldsforbud uten unntak i praksis lar de groveste overgrepene stå ubesvart når et fast medlem beskytter den ansvarlige.

Merk vekten. Også dette har ingen egen slot-telling i korpuset som eget spørsmål. Det er argumentstoff, ikke hovedstoff — og det er stoff som skal behandles som analyse, ikke som moralsk sak.

Realismen forklarer godt hvorfor organisasjonene er svakest der innsatsen er høyest, og hvorfor de utformes slik at de tjener dem som opprettet dem.

Blindsonen er den kostbare etterlevelsen uten avsender. Stater følger regler i saker der ingen presser dem, de bruker ressurser på å skaffe autorisasjon de kunne handlet uten, og de opprettholder ordninger som ikke gir noen åpenbar gevinst i den enkelte saken. Realismen kan forklare hvert enkelt tilfelle med skjult egeninteresse, men jo oftere den må gjøre det, desto mindre sier forklaringen.

Liberal institusjonalisme forklarer godt hvorfor ordninger overlever endringer i medlemmenes interesser, og hvorfor stater etterlever avgjørelser de taper på.

Blindsonen er systematikken i hvor ordningene ikke virker. At håndhevelsen svikter nettopp i de sakene som betyr mest — der et mektig medlem er part — er vanskelig å behandle som en tilfeldig svakhet ved en ellers virksom ordning. Perspektivet har også lett for å undervurdere hvor mye av gevinsten som forutsetter at de sterkeste fortsatt finner ordningen tjenlig.

Konstruktivismen forklarer godt hvorfor stater bruker energi på begrunnelser, hvorfor nye kategorier som individansvar i det hele tatt kunne oppstå, og hvorfor normbrudd må rettferdiggjøres.

Blindsonen er prediksjonen. Perspektivet sier lite om når en norm gir etter for interesser, og det har vanskelig for å forklare hvorfor en veletablert norm brytes uten merkbar kostnad. Det leverer en god beskrivelse av hvordan normer virker, og en svakere anvisning på hva som vil skje neste gang.

Internasjonale organisasjoner er primært en systemnivåfaktor. De er trekk ved forholdet mellom statene, felles for alle medlemmene, og ingen enkeltstat kan endre dem alene.

De to andre nivåene forklarer variasjon systemnivået ikke fanger. Statsnivået forklarer hvorfor stater slutter seg til ulikt og etterlever ulikt: regimetype, forvaltningskapasitet, økonomiske interesser i saksfeltet og innenrikspolitisk oppslutning. Individnivået forklarer enkeltforløp — hvordan et sekretariat eller en organisasjonsleder fikk en sak til å løsne, og hvordan forhandlere leste hverandre.

Distinksjonen mot nabobegrepet: at organisasjonene er en systemnivåfaktor, betyr ikke at all analyse av dem hører hjemme på systemnivå. Nivået sier hvor forklaringsfaktoren ligger, ikke hvor hendelsen foregikk.

I dette temaet ser katalogen slik ut: ett avsnitt om at realismen ser organisasjonene som redskaper, ett avsnitt om at liberal institusjonalisme ser dem som problemløsere, og en avslutning om at begge har noe for seg. Hvert avsnitt er riktig. Til sammen er de en oppramsing.

Testen er enkel: kan avsnittene bytte plass uten at noe blir feil, har du en katalog. I en kontrastering kan de ikke det, fordi det andre svaret er formulert som et svar på det første — på samme spørsmål, om samme case.

Distinksjonen mot nabobegrepet: kontrastering er ikke det samme som å konkludere. Du kan kontrastere skarpt og likevel lande avveiende. Det som kreves, er at uenigheten er formulert, ikke at den er avgjort.