4.2 Korrupsjon og utvikling — byråkratisk vs. politisk

Tre ledd i definisjonen gjør arbeid, og alle tre bør stå i et kortsvar:

(1) offentlig makt eller betrodd myndighet — det er rollen som misbrukes, ikke bare pengene som skifter hender
(2) misbruk — handlingen bryter med det rollen forplikter til, og det forutsetter at det finnes en norm eller regel å bryte
(3) privat vinning — fordelen tilfaller en person, en familie, en bedrift eller et parti, ikke fellesskapet

Distinksjonen mot nabobegrepet: ineffektivitet er at ressursene brukes dårlig. Korrupsjon er at de omdirigeres til privat fordel. De to kan se like ut i en revisjon og er helt ulike faglig — den ene krever bedre systemer, den andre krever at noen holdes ansvarlig.

Bardhan er navnet pensum bruker på den analytiske behandlingen av korrupsjon i utviklingssammenheng.

Definisjonen forutsetter noe som er verdt å si høyt, fordi det er selve grunnen til at korrupsjon er et utviklingsbegrep og ikke bare et moralsk begrep: at det finnes et skille mellom rolle og person.

En saksbehandler som gir en tillatelse, gjør det i kraft av en rolle. Fordelen som følger av tillatelsen, tilhører fellesskapet som opprettet rollen. Korrupsjon er å ta ut den fordelen privat.

Hvorfor dette er faglig viktig: skillet mellom rolle og person er ikke naturgitt, det er noe institusjoner skaper og opprettholder. Der institusjonene er svake, er skillet svakt — og da er korrupsjon både en følge av svake institusjoner og en mekanisme som svekker dem videre. Der har du sirkelen som gjør temaet beslektet med konfliktfellen i kap. 4.1.

Det som gjør bestikkelse faglig interessant, er hva som faktisk selges. Det er sjelden en vare. Det er som regel enten en rett du allerede hadde (du betaler for å få papiret du har krav på), eller en fordel du ikke skulle hatt (du betaler for å slippe et krav som gjelder alle andre).

Distinksjonen som er verdt å ha med: i det første tilfellet er bestikkelsen en skjult skatt på dem som har minst å avse. I det andre er den en omgåelse av regler som ofte gjelder sikkerhet, miljø eller skatt. De to har helt ulike utviklingsvirkninger, og et kortsvar som skiller dem, viser presisjon uten å bruke mange ord.

Formen skiller seg fra bestikkelse på ett vesentlig punkt: det finnes ingen motpart som betaler. Ved bestikkelse er det to som deltar frivillig i transaksjonen; ved underslag er det én som handler mot fellesskapet.

Hvorfor skillet betyr noe for utviklingsvirkningen: underslag rammer direkte det budsjettet som skulle finansiert tjenesten. Bestikkelse omfordeler tilgangen til en tjeneste som fortsatt finansieres. Den første reduserer hvor mye som finnes; den andre avgjør hvem som får det som finnes.

Formen er lettere å overse enn bestikkelse fordi ingen penger nødvendigvis skifter hender, og fordi den ofte er lovlig i formen selv om den bryter med normen. Utviklingsvirkningen er likevel tung: den avgjør hvem som får forvalte ressursene, og dermed hvor kompetent forvaltningen blir over tid.

Formuleringen som virker: nepotisme rammer ikke ett vedtak, men rekrutteringen — og derfor virker den over lengre tid enn en enkelt bestikkelse gjør.

Dette er en distinksjon få besvarelser har, og den er billig å ta med.

Ineffektivitet er at ressursene gir mindre igjen enn de kunne: dårlig planlegging, tungvinte rutiner, manglende kompetanse. Ingen tar noe. Korrupsjon er at ressursene omdirigeres til privat fordel. Noen tar noe.

Hvorfor det betyr noe faglig: de to krever ulike tiltak, og de har ulik dynamikk. Ineffektivitet kan avhjelpes med bedre systemer og opplæring. Korrupsjon har en aktør som tjener på at systemet forblir som det er, og som derfor kan motarbeide reformen. Det er nettopp derfor korrupsjon er vanskeligere å reformere bort enn dårlig organisering.

I praksis opptrer de to ofte sammen, og det gjør dem vanskelige å skille i data. Det er en del av måleproblemet lenger ned i kapitlet.

Dette er det begrepet som gjør korrupsjon til et utviklingstema. Korrupsjon virker ikke på utvikling direkte; den virker gjennom å svekke statens evne til å gjøre det staten skal gjøre. Uten det leddet blir kortsvaret en moralsk betraktning i stedet for en mekanisme.

Distinksjonen mot nabobegrepet: legitimitet er om innbyggerne oppfatter myndigheten som rettmessig. Styringsevne er om den virker. Korrupsjon svekker begge, men den svekker dem på ulike måter — evnen ved å tappe ressurser og forvrenge beslutninger, legitimiteten ved å gjøre det synlig for folk at reglene ikke gjelder likt.

Kjennetegnene er at beløpene per gang er små, at antallet transaksjoner er stort, og at den rammer folk i deres møte med staten: helsestasjonen, politiet, tollen, skolen, vannverket.

Utviklingsvirkningen går gjennom tilgang. Tjenestene finnes fortsatt, men de fordeles etter betalingsevne i stedet for etter rett — og det er de som har minst å avse, som holdes utenfor.

⚠ Formen kalles også småskala korrupsjon, men de to uttrykkene er ikke helt sammenfallende. Se distinksjonen under.

Kjennetegnene er at beløpene er store, at antallet transaksjoner er lite, og at den er langt vanskeligere å oppdage — fordi den ofte er lovlig i formen. Et anbud kan være helt korrekt gjennomført og likevel være skrevet slik at bare én aktør kan vinne det.

Utviklingsvirkningen går gjennom prioritering. Det er ikke bare fordelingen av tjenester som forskyves, men hvilke tjenester som i det hele tatt blir bygget. Der byråkratisk korrupsjon avgjør hvem som får det som finnes, avgjør politisk korrupsjon hva som finnes.

⚠ Formen omtales også som at reglene selv «kjøpes». Det er den formuleringen som best fanger hva som skiller den fra byråkratisk korrupsjon.

Dette er kapitlets avgjørende distinksjon, og den er verdt å kunne skrive på tre linjer.

Det er fristende å behandle byråkratisk/politisk og småskala/storskala som to navn på samme skille. De overlapper, men de er ikke identiske, og å vite forskjellen er en billig presisjon.

Skalaskillet handler om beløp. Formskillet handler om hva som selges — anvendelsen av en regel, eller utformingen av den.

Et eksempel som viser at de kan gå fra hverandre: en tollstasjon der hundrevis av forsendelser hver måned slipper gjennom mot betaling, er byråkratisk i formen, men slett ikke småskala i sum. Og en enkelt liten gunst til en lokalpolitiker kan være politisk i formen selv om beløpet er lite.

Bruk til: å svare presist når oppgaven bruker uttrykket «storskala korrupsjon». Da sier du hvilket av de to skillene du legger til grunn — og det er nøyaktig den typen presisjon Akse 2, som måler presise definisjoner av kjernebegrepene, er ute etter.

Den første mekanismen handler om sammensetningen av offentlige investeringer, ikke om størrelsen på dem.

Der beslutninger kan selges, forskyves valget mot prosjekter som er store, tekniske og vanskelige å prissette utenfra — fordi det er der en skjult påplussing er lettest å gjemme. Mange små tiltak med kjente enhetspriser gir langt mindre rom.

Utviklingsvirkningen: budsjettet kan være uendret og likevel gi mindre utvikling, fordi det som bygges, ikke er det som ville gitt mest. Det er grunnen til at et land kan øke et sektorbudsjett uten at utviklingsmålene beveger seg.

Bruk til: å svare på oppgaver som spør hvorfor økte ressurser ikke gir økte resultater. Denne mekanismen svarer presist på nettopp det.

Den andre mekanismen handler om hva som skjer i det siste leddet — der tjenesten faktisk møter mennesket.

Betaling for det som skulle vært gratis, lærere og helsepersonell som er oppført på lønningslista uten å være til stede, medisiner og lærebøker som forsvinner på veien, og tilsyn som lar seg kjøpe bort. Hvert enkelt utslag er lite; summen er at tjenesten leveres til en brøkdel av dem den var budsjettert for.

Hvorfor akkurat helse og utdanning er de sentrale eksemplene: de er de to tjenestene som er tettest knyttet til utviklingsmål, og de er begge langsiktige. Et tapt skoleår tas ikke igjen, og en uteblitt vaksinasjonsrunde gir følger som varer.

Formuleringen som virker: «korrupsjon i leveranseleddet gjør at budsjettet og tjenesten skiller lag.»

Den tredje mekanismen handler om hva korrupsjon gjør med økonomisk aktivitet.

For en bedrift virker korrupsjon som en kostnad med to egenskaper som er verre enn en skatt: den er uforutsigbar, fordi ingen vet hvor mye som vil kreves neste gang, og den er ikke rettskraftig, fordi det ikke finnes noen instans å klage til. Det gjør langsiktige investeringer vanskeligere å begrunne enn kortsiktige.

Virkningen på markedsadgang er like viktig: der tillatelser kan kjøpes, får de etablerte og velstående en fordel over de nye og små. Da svekkes konkurransen, og med den også produktivitetsveksten.

Formuleringen som løfter: «det er ikke prisen på korrupsjonen som rammer investeringene hardest, men usikkerheten om hva prisen blir.»

Den fjerde mekanismen handler om fordelingen av kostnaden.

En betaling av samme størrelse utgjør en langt større andel av inntekten for den som har lite, enn for den som har mye. Byråkratisk korrupsjon er derfor regressiv: den virker som en skatt der satsen er høyest for dem med minst.

Virkningen forsterkes av at de tjenestene som oftest rammes — helse, utdanning, offentlige overføringer, politi og rettsvesen — er nettopp de tjenestene som betyr mest for dem som har færrest alternativer. Den som har råd, kjøper seg privat behandling; den som ikke har det, blir borte fra systemet.

Hvorfor dette hører hjemme i et kortsvar om utvikling: det knytter korrupsjon direkte til fattigdom og ulikhet, og ikke bare til effektivitet. Det er koblingen mange besvarelser mangler.

Indeksen for menneskelig utvikling (HDI) setter sammen tre dimensjoner: forventet levealder, utdanning og inntekt. Alle tre er nettopp de størrelsene korrupsjonens mekanismer treffer.

(1) Helse rammes gjennom leveranseleddet — uteblitte medisiner, fravær av personell og betaling for det som skulle vært gratis.
(2) Utdanning rammes på samme måte, og i tillegg gjennom hvilke skolebygg og lærerstillinger som prioriteres.
(3) Inntekt rammes gjennom svakere investeringer, svakere konkurranse og lavere produktivitetsvekst.

Slik brukes koblingen i et kortsvar: som trinn tre, mekanismen. «Fordi korrupsjonen treffer helse, utdanning og inntekt samtidig, rammer den alle de tre dimensjonene i indeksen for menneskelig utvikling — og det er grunnen til at virkningen på utvikling er større enn beløpene som forsvinner.»

⚠ Ingen tallverdier og ingen rangeringer. Indeksen behandles konseptuelt i UTV1000; selve utregningen hører til utviklingsøkonomien og testes ikke her. Kapabilitetstenkningen bak indeksen ligger i kap. 5.1.

Det finnes en posisjon i litteraturen som er verdt å kunne fremstille presist, fordi den ofte kommer opp i drøftingsleddet: at enkelte former for korrupsjon under bestemte betingelser kan virke som «smøring» i et tregt system.

Argumentet går slik: der reguleringene er mange, motstridende eller utdaterte, og der forvaltningen er treg, kan uformelle betalinger få beslutninger til å gå raskere enn de ellers ville gjort — og en beslutning som kommer, kan være bedre for aktiviteten enn en som aldri kommer.

Slik skal posisjonen behandles: den skal fremstilles i sin sterkeste form og deretter prøves, ikke skjules og ikke godtas. Å late som om posisjonen ikke finnes, svekker drøftingen; å godta den uten prøving, svekker den like mye.

Bardhan er navnet pensum bruker på den analytiske gjennomgangen av denne debatten.

Innvendingene er tre, og de er verdt å kunne fordi de er selve drøftingen:

(1) Argumentet tar tregheten for gitt. Men den som tjener på betalingene, har interesse av at systemet forblir tregt. Da er ikke korrupsjonen en løsning på et problem — den er en grunn til at problemet består.
(2) Fordelingen forsvinner i argumentet. Selv om noe går raskere, går det raskere for dem som kan betale. Effektiviteten som vinnes, hentes fra dem som ikke kan.
(3) Forutsigbarheten ødelegges. En uformell betaling er ikke rettskraftig. Den som betaler, har ingen garanti og ingen instans å klage til, og det er nettopp usikkerheten som rammer langsiktige investeringer hardest.

Landingen som er faglig forsvarlig: hovedlinjen i litteraturen er at korrupsjon undergraver styringsevne og investering i helse, utdanning og infrastruktur. Smøringsargumentet peker på et reelt fenomen i enkelttilfeller, men det holder ikke som allmenn vurdering — og en besvarelse som skriver nettopp det, har drøftet i stedet for å referere.

Den økonomiske forståelsen behandler korrupsjon som et resultat av insentiver: gitt lav lønn, stor beslutningsmyndighet, liten oppdagelsesrisiko og svake konsekvenser, er utfallet forutsigbart. Analysen er nøktern og peker mot tiltak i systemet.

Den verdiladede forståelsen behandler korrupsjon som et normbrudd — noe som er galt, og som handler om hva som regnes som akseptabelt i en forvaltning.

Hvorfor begge trengs: den økonomiske forståelsen alene gjør korrupsjon til et teknisk problem og overser at normer varierer og endres. Den verdiladede alene gjør den til et moralsk spørsmål og gir ingen mekanisme å gripe inn i. Å si dette eksplisitt er et av de billigste drøftingspoengene i hele temaet.

Konsekvensene er tre:

(1) mye av det som brukes som mål, er oppfatninger av korrupsjon — hva folk og bedrifter tror og opplever — og oppfatninger kan påvirkes av medieoppmerksomhet like mye som av faktisk omfang
(2) korrupsjon og ineffektivitet er vanskelige å skille fra hverandre i regnskaper og statistikk
(3) sammenhengen mellom korrupsjon og utviklingsmål er godt dokumentert som mønster, mens årsaksretningen i det enkelte tilfellet er langt vanskeligere å fastslå

Slik brukes dette: som en presisjon i landingen, ikke som en unnskyldning for ikke å konkludere. «Sammenhengen er robust som mønster; det enkelte tilfellet krever forsiktigere formuleringer» er en setning som viser faglig modenhet.

⚠ Artikkellageret på pensum skiftes ut med jevne mellomrom. Olken & Pande er et eksempel på litteratur som belegger dette temaet, ikke et fast pensumpunkt. Rammen — mekanismene og distinksjonene — er stabil. Sjekk den gjeldende pensumlista for ditt semester.

Spørsmålet stilles ofte som et enten–eller, og som i kap. 4.1 er svaret at det er feil stilt.

Som årsak: korrupsjon svekker styringsevnen, forvrenger investeringsvalgene og reduserer tjenesteleveransen — og det holder utviklingen tilbake.

Som virkning: svake institusjoner, lave lønninger i forvaltningen, liten oppdagelsesrisiko og et svakt skille mellom rolle og person gjør korrupsjon både mulig og forutsigbar. Underutvikling produserer altså de betingelsene korrupsjonen trives under.

Formuleringen som løser det: «korrupsjon er både årsak til og virkning av svake institusjoner, og det er samtidigheten som gjør den vanskelig å reformere bort.» Den setningen er beslektet med konfliktfellen, og å si det eksplisitt viser at du ser mønsteret på tvers av temaene i faget.

Dette er både en faglig og en språklig regel, og den er verdt å ha klart for seg før du skriver.

Korrupsjon forklares i faget med institusjonelle betingelser: lønnsnivå og ansettelsesvilkår i forvaltningen, hvor stor og hvor kontrollert beslutningsmyndighet er, oppdagelsesrisiko, konsekvenser, åpenhet og klageadgang. Endres betingelsene, endres omfanget — og det er dokumentert.

Å forklare den med kultur eller nasjonalitet — å skrive om «korrupte land» eller om en «korrupsjonskultur» — er derfor både faglig gale og analytisk unyttige formuleringer. De gir ingen mekanisme å gripe inn i, de forklarer ikke variasjon innad i samme land eller over tid, og de forklarer ikke hvorfor omfanget endrer seg når institusjonene endres.

Skriv i stedet: «i land der forvaltningen har lave lønninger, stor beslutningsmyndighet og liten oppdagelsesrisiko». Det er en mekanisme, og den lar seg drøfte.

Slik ser malen ut når den er fylt med dette kapitlets stoff:

Trinn 1 — presis definisjon. «Med korrupsjon mener jeg misbruk av offentlig makt eller betrodd myndighet for privat vinning.»

Trinn 2 — minst én distinksjon. Byråkratisk mot politisk er den sterkeste her, og den bør alltid være med. Korrupsjon mot ineffektivitet er et godt tillegg.

Trinn 3 — minst én mekanisme mot utvikling. Velg to av de fire: investeringsvalg, tjenesteleveranse, bedrifter og investering, eller den regressive byrden — og koble dem til dimensjonene i indeksen for menneskelig utvikling.

Trinn 4 — ett konkret eksempel. Med land eller sektor, periode og hva eksempelet faktisk viser.

Tidsbudsjettet: rundt 40 minutter per kortsvar, og du svarer på to av de tre du får. Har du trinn 1 og 2 innøvd som formuleringer, går tiden til mekanismen og eksempelet — som er der uttellingen ligger.