3.2 Utenrikspolitikkens kilder og Allisons beslutningsmodeller

Faget studerer utenrikspolitikk på en bestemt måte: det spør ikke først og fremst hva staten burde gjøre, men hvorfor den gjør det den gjør. Det er et forklaringsspørsmål, og derfor krever det at man peker på en kilde til handlingen — en impuls, en interesse, en prosess.

Distinksjonen mot nabobegrepet: utenrikspolitikk er ikke det samme som internasjonal politikk. Internasjonal politikk er samspillet mellom aktørene og studeres ofte på systemnivå; utenrikspolitikk er den enkelte statens handlinger og studeres oftest på stats- og individnivå. Å blande de to er en av de mest utbredte innledningsfeilene i dette temaet.

Antakelsen bak er at det ytre handlingsrommet er så trangt at statens indre innretning betyr lite for hva den ender med å gjøre. To stater i samme situasjon vil da handle omtrent likt, uansett hvor ulike de er innvendig.

Distinksjonen mot nabobegrepet: outside-in er en påstand om hvor impulsen kommer fra, ikke om hvem som fatter vedtaket. Enhver utenrikspolitisk beslutning tas av mennesker i en stat; spørsmålet er om det som avgjorde utfallet, lå utenfor eller innenfor.

Antakelsen bak er at det ytre handlingsrommet som regel er romsligere enn det ser ut. Der flere svar er mulige, avgjøres valget innenfra — og da forklarer statens innretning mer enn situasjonen gjør.

Distinksjonen mot nabobegrepet: inside-out betyr ikke at ytre forhold er uten betydning. Det betyr at ytre forhold setter rammen, mens innenrikspolitikken velger innenfor den. En besvarelse som får sagt akkurat det, har vist at den forstår begrepsparet i stedet for bare å gjengi det.

Forskjellen blir tydelig i et eksempel. En stat svarer på en ytre trussel, altså en outside-in-impuls — men hvorfor den svarte med opprustning og ikke med forhandling, kan forklares på individnivå: beslutningstakerne leste trusselen som en test av vilje. Impulsen kom utenfra, forklaringsfaktoren ligger inne i beslutningsrommet.

Distinksjonen mot nabobegrepet: skriv koblingen ut, ikke likhetstegnet. Å sette outside-in lik systemnivå og inside-out lik statsnivå er en forenkling som ser presis ut og koster poeng, fordi den skjuler nettopp de tilfellene som er interessante å drøfte.

De tre kildene som går igjen på outside-in-siden, er:

(1) den internasjonale strukturen — maktfordelingen og posisjonen staten har i den, som avgjør hvilke handlinger som i det hele tatt er tilgjengelige,
(2) kriser og andre aktørers handlinger — et angrep, en sanksjon, en alliansepartners krav om bidrag, en åpning som ikke vil vare,
(3) internasjonale forpliktelser — traktater, medlemskap og ordninger staten allerede er bundet av, og som gjør noen valg dyre.

Felles for de tre er at de virker likt på stater med svært ulik innretning, og at de derfor forklarer fellestrekk i utenrikspolitikken bedre enn de forklarer forskjeller.

Distinksjonen mot nabobegrepet: ytre press er ikke det samme som tvang. De systemdrevne kildene endrer kostnaden ved ulike valg; de fjerner sjelden valget helt — og det er nettopp derfor det fortsatt er noe å drøfte.

De fire kildene som går igjen på inside-out-siden, er:

(1) regimetype og politisk system — hvor mange vetopunkter en beslutning må gjennom, og om lederen må stå til ansvar i valg,
(2) innenrikspolitiske kraftforhold — hvilke partier, koalisjoner og opinionsgrupper som må tilfredsstilles,
(3) interessegrupper og næringsinteresser — hvem som bærer kostnadene ved en handling, og hvor godt organisert de er,
(4) forvaltningen og de utenrikspolitiske miljøene — departementer, forsvar og etterretning med hver sine faste prioriteringer.

Felles for de fire er at de varierer fra stat til stat, og at de derfor forklarer forskjeller bedre enn de forklarer fellestrekk.

Distinksjonen mot nabobegrepet: innenriksdrevne kilder er ikke det samme som lederens personlige oppfatninger. Det siste er en individnivåfaktor; de fire her er trekk ved staten som overlever et lederskifte.

(I) rasjonell aktør — staten behandles som én enhetlig aktør som velger det alternativet som best tjener dens mål,
(II) organisasjonsprosess — utfallet følger av rutinene og standardprosedyrene til de organisasjonene som skal utføre det,
(III) byråkratisk politikk — utfallet er resultatet av en dragkamp mellom aktører med ulike posisjoner og interesser.

Distinksjonen mot nabobegrepet: modellene er linser, ikke påstander om hva som faktisk skjedde. Poenget hos Allison er at samme hendelse ser ulik ut gjennom hver av dem, og at man ser noe i hver linse som de andre skjuler. Referansen er klassisk og hører til eldre pensum; begrepene lever videre i gjeldende grunnbøker.

Modellen er den mest brukte i praksis, også av dem som ikke vet at de bruker den. Enhver setning som begynner med at en stat ville oppnå noe, er en modell I-forklaring.

Distinksjonen mot nabobegrepet: modell I er ikke en påstand om at ledere alltid tenker klart. Det er en analytisk forenkling: den antar at staten oppfører seg som om den var en enhetlig, målrettet aktør. Nytten ligger i at forenklingen ofte treffer, og kostnaden i at den skjuler alt som skjer inne i staten.

Antakelsen er sterk, og det er verdt å si eksplisitt at den er en antakelse. Går den galt, går den galt på tre måter: målene kan være motstridende, alternativene kan være ukjente, og konsekvensene kan være umulige å regne på. Det er nettopp de tre sviktpunktene modell II og III bygger på.

Distinksjonen mot nabobegrepet: rasjonalitet i denne forstand handler om sammenhengen mellom mål og middel, ikke om at målene er fornuftige eller gode. En stat kan forfølge et mål mange vil kalle uklokt, og likevel gjøre det fullt rasjonelt i modellens forstand.

Forklaringen består i å spørre hvilke organisasjoner som var involvert, hvilke prosedyrer de hadde, og hvilke handlingsalternativer de dermed kunne levere. Utfallet blir da et resultat av kapasitet og rutine, ikke av valg.

Distinksjonen mot nabobegrepet: modell II handler om rutiner, ikke om interesser. Organisasjonen gjør det den er innøvd til å gjøre, ikke det den ønsker mest. Blander du inn hvem som vil hva, er du over i modell III.

Prisen er at prosedyrene er trege å endre og dårlig tilpasset det uvanlige tilfellet. En krise som ligner nok på det man har øvd på, håndteres godt; en som ikke gjør det, blir presset inn i den nærmeste prosedyren som finnes.

Distinksjonen mot nabobegrepet: standardprosedyrer er ikke det samme som treghet eller udyktighet. De er grunnen til at organisasjonen i det hele tatt kan levere noe under press — og forklaringskraften ligger nettopp i at de både muliggjør og begrenser handlingen.

Forklaringen består i å kartlegge hvem som satt rundt bordet, hva hver av dem ville, hvor sterkt hver av dem sto, og hvordan spillet endte. Ofte gir modellen den beste forklaringen på hvorfor et vedtak ser ut som et halvhjertet kompromiss.

Distinksjonen mot nabobegrepet: modell III handler om interesser og styrkeforhold, ikke om rutiner. Der modell II spør hva organisasjonen kan gjøre, spør modell III hva deltakerne vil ha — og de to spørsmålene gir ofte ulike svar på samme hendelse.

Den engelske formuleringen «where you stand depends on where you sit» er modell III komprimert til én setning: hvilket standpunkt en aktør tar i en sak, følger i stor grad av hvilken stilling og hvilket ansvar aktøren har.

Mekanismen er strukturell, ikke moralsk. En forsvarssjef som vil ha flere ressurser til eget forsvarsgren, en finansminister som motsetter seg kostnaden, og et utenriksdepartement som frykter for forholdet til en tredjepart, gjør alle jobben sin. Det er nettopp derfor posisjonene er forutsigbare, og derfor de kan brukes til å forklare noe.

Distinksjonen mot nabobegrepet: setningen sier ikke at aktørene er egennyttige. Den sier at ansvarsområdet former hva de ser som viktig — og en forklaring som gjør den til en påstand om egeninteresse, mister nettopp det som gjør den analytisk brukbar.

Modell II: utfallet følger av hva organisasjonene er innøvd til å gjøre. Spørsmålet er hvilke prosedyrer som fantes.
Modell III: utfallet følger av hvem som ville hva og hvem som vant. Spørsmålet er hvordan dragkampen endte.

Den enkleste testen er å spørre om forklaringen din nevner noen som ønsket noe. Gjør den det, er du i modell III. Nevner den bare hva apparatet gjorde, er du i modell II.

Distinksjonen mot nabobegrepet: dette er en dokumentert feil #11, altså en manglende distinksjon — og feil #11 er den feiltypen som slår hardest i kortsvar, fordi kortsvaret er for kort til at noe annet kan redde det.

Den er likevel god til to ting: å forklare mønstre som gjentar seg på tvers av mange stater med helt ulike apparater, og å gi et sparsommelig utgangspunkt man kan avvike fra når det trengs. En analyse som starter i modell I og forklarer avvikene med II og III, er som regel sterkere enn en som hopper rett i detaljene.

Distinksjonen mot nabobegrepet: at en modell overser noe, er ikke en innvending mot den. Alle tre modellene overser noe med vilje — det er det som gjør dem til modeller. Å rangere dem er derfor ikke poenget; å vite hva hver av dem ser, er det.

Grepet virker fordi modellene faktisk er gode på ulike ting: modell I på retningen, modell II på tidsbruken og formen, modell III på unntakene og kompromissene. En besvarelse som organiserer seg slik, viser Akse 3, altså selvstendig struktur, uten å måtte si et ord om det.

Distinksjonen mot nabobegrepet: dette er ikke det samme som å bruke alle tre modellene på alt. Å skrive et avsnitt om hver modell etter tur er en katalog; å tildele hver modell det trekket den forklarer, er en analyse.

Malen er én setning: «Jeg legger hovedvekten på modell III, fordi spørsmålet gjelder hvorfor vedtaket fikk akkurat den utformingen det fikk, og utformingen er der kompromisser blir synlige. Modell I forklarer at vedtaket kom, men ikke hvorfor det ble seende slik ut.»

Distinksjonen mot nabobegrepet: å velge modell er ikke å avvise de andre. Det er den samme regelen som for analysenivåene i kap. 1.2: avgrensning er å si hva du gjør og hva det koster, mens reduksjonisme er å late som om det ikke fantes noe annet sted å lete.

Modellene er ikke analysenivåer, men de har hvert sitt tyngdepunkt:

Modell I ligger nærmest systemnivået, fordi den forklarer valget med situasjonen staten står i, og behandler statens indre som uvesentlig.
Modell II ligger på statsnivået, fordi forvaltningsapparatets rutiner er et trekk ved den enkelte staten.
Modell III ligger mellom stats- og individnivå: aktørene er posisjoner i statsapparatet, men dragkampen utspilles mellom personer i et rom.

Distinksjonen mot nabobegrepet: koblingen er et tyngdepunkt, ikke en likhet. Å skrive at modell I er systemnivået, er samme forenkling som å sette outside-in lik systemnivå — den ser presis ut og skjuler nettopp de tilfellene som er verdt å drøfte.

Følgen er en sterk forutsigelse: stater i samme strukturelle posisjon vil handle omtrent likt, uansett styreform og innenrikspolitikk. En stat som skifter regjering, men ikke posisjon, skal ikke skifte kurs vesentlig.

Distinksjonen mot nabobegrepet: realismen benekter ikke at det foregår dragkamper inne i staten. Den hevder at de sjelden avgjør utfallet, fordi det ytre handlingsrommet er trangt — og det er en empirisk påstand, ikke en antakelse man må godta.

Følgen er den motsatte forutsigelsen av realismens: stater i samme ytre situasjon vil handle ulikt, og et regjeringsskifte kan endre kursen selv om ingenting utenfor har endret seg.

Distinksjonen mot nabobegrepet: liberalismen hevder ikke at ytre forhold er uten betydning. Den hevder at handlingsrommet som regel er romsligere enn realismen antar, og at det er innenfor rommet valget faktisk tas.

Følgen er at en trussel ikke er en trussel før den blir forstått som en. Perspektivet forklarer derfor godt at samme ytre situasjon leses helt ulikt av to stater, og at stater kan holde fast ved en linje lenge etter at kostnadsregnestykket har snudd.

Distinksjonen mot nabobegrepet: konstruktivismen hevder ikke at interesser er uvirkelige. Den hevder at interessene ikke er gitt på forhånd av posisjonen, men formes av hvordan staten forstår seg selv og andre — og det er en påstand om rekkefølgen, ikke om virkeligheten.

Realismen forklarer godt de fellestrekkene som gjentar seg på tvers av svært ulike stater i samme posisjon, og den er sparsommelig: den trenger få opplysninger for å komme i gang.

Den forklarer dårlig at to stater i samme strukturelle posisjon likevel velger ulikt, og at kursen kan skifte etter et regjeringsskifte uten at noe utenfor har endret seg. Der Allisons modell II og III har mest å tilføre, har realismen minst.

Distinksjonen mot nabobegrepet: en blindsone er ikke en feil. Det er et område perspektivet systematisk forklarer svakt. Å peke på blindsonen er en analytisk observasjon; å kalle perspektivet foreldet er en rangering, og boka rangerer aldri perspektivene.

Liberalismen forklarer godt hvorfor utenrikspolitikk ofte ser rotete ut: unntak, forsinkelser og kompromisser er nettopp det man venter når mange interesser drar i ulike retninger.

Den forklarer dårlig hvorfor innenrikspolitiske forskjeller ofte får så liten betydning i akutte sikkerhetskriser, der stater med svært ulik innretning handler påfallende likt og raskt. Der handlingsrommet virkelig er trangt, blir arenamodellen tom.

Distinksjonen mot nabobegrepet: innvendingen er ikke at innenrikspolitikk er uviktig. Den gjelder hvor raskt betydningen forsvinner når presset utenfra blir stort nok — og det er et empirisk spørsmål som lar seg undersøke.

Konstruktivismen forklarer godt at samme situasjon leses ulikt, og at stater holder fast ved roller og linjer lenge etter at regnestykket har snudd.

Den forklarer dårlig når og hvorfor en rolleforståelse endrer seg, og hvilken vei. Perspektivet er sterkt på å tolke i etterkant og svakt på å si på forhånd hvilken selvforståelse som vil vinne fram — og det gjør det vanskelig å prøve.

Distinksjonen mot nabobegrepet: innvendingen er ikke at konstruktivismen overser makt eller interesser. Den kan behandle begge deler. Innvendingen gjelder hvor lett perspektivet kan tilpasses et hvilket som helst utfall i etterkant.

Den ene er å skrive et generelt essay om en stats utenrikspolitikk uten å bruke skillet mellom outside-in og inside-out når oppgaven spør etter kildene. Den andre er å gjengi Allisons tre modeller i en oppgave som ber om analysenivåene, eller omvendt — begge deler er verktøy, men de er ikke utskiftbare.

Distinksjonen mot nabobegrepet: feil #2 er ikke det samme som feil #1, altså ren gjengivelse der oppgaven ber om drøfting. Et svar kan drøfte utmerket og likevel begå feil #2, fordi det drøfter med et annet verktøy enn det bestilte. Vaksinen er å streke under substantivene i oppgaveteksten før du disponerer.