6.1 Styresett — government, governance og flernivåstyring

Det avgjørende kjennetegnet er ikke at staten er stor, men at styringslinjen er vertikal og entydig. Det finnes et sted der ansvaret ligger, og en velger kan finne det.

Distinksjonen mot nabobegrepet: government er styring gjennom et hierarki av offentlige organer, governance er styring gjennom et nettverk av offentlige, private og sivile aktører. Å bruke «governance» som en engelsk oversettelse av «styring» er den mest dokumenterte fellen i dette stoffet.

Eksempelet som viser det: en byggetillatelse. Kommunen har myndighet gitt i lov, den fatter et vedtak, og den kan klages inn til statsforvalteren. Hele kjeden er offentlig, og hvert ledd har et navn.

Begrepet beskriver et skifte som er dokumentert i mange land fra 1980-tallet og framover: staten gjør mindre selv og mer sammen med andre — gjennom anbud, partnerskap, tilskuddsordninger, frivillige avtaler og selskaper den eier eller deleier.

Distinksjonen mot nabobegrepet: governance er bredere enn government, ikke et annet ord for det. Den offentlige myndigheten forsvinner ikke; den får selskap, og den bytter noen av virkemidlene sine ut med andre.

Eksempelet: en kommunal klimaplan som gjennomføres av kommunen sammen med et energiselskap, et boligbyggelag og en frivillig organisasjon. Kommunen har fortsatt myndigheten, men den kan ikke gjennomføre planen alene — og derfor må den forhandle.

De to begrepene svarer på hvert sitt spørsmål, og forvekslingen er den klassiske fellen i dette stoffet.

Government svarer på: hvilket organ har myndigheten? Det er en påstand om formell kompetanse og om en vertikal linje.

Governance svarer på: hvem er med på å avgjøre hva som faktisk skjer? Det er en påstand om et nettverk og om gjensidig avhengighet.

Hvorfor skillet betyr noe analytisk: det avgjør hvor du leter etter makt. Leter du bare etter government, ser du vedtaket og går glipp av forhandlingen som avgjorde innholdet. Leter du bare etter governance, mister du av syne at noen fortsatt har det formelle ansvaret — og at det er der en velger kan stille noen til veggs.

Eksempelet som viser begge: i en utbyggingssak fatter kommunestyret vedtaket (government), mens innholdet i planen er forhandlet fram mellom kommunen, utbyggeren og grunneierne lenge før møtet (governance). Begge beskrivelsene er sanne, og et godt svar bruker begge.

Et styringsnettverk er den relativt varige koblingen av aktører som deltar i å utforme og gjennomføre politikk på et bestemt felt — for eksempel klima, byutvikling eller næringspolitikk. Aktørene er gjensidig avhengige: ingen av dem kan nå målet alene, og derfor bytter de ressurser, informasjon og legitimitet.

Nettverket er ikke det samme som et enkeltmøte eller et prosjekt. Det som gjør det til et nettverk, er at koblingene består over tid og at de får betydning for hva som i det hele tatt blir vurdert som mulig.

Distinksjonen mot nabobegrepet: et styringsnettverk er ikke et organ. Det har ingen egen myndighet, ingen valgt ledelse og ingen adresse du kan klage til. Det er nettopp dette som gjør nettverksstyring til et demokratisk problem så vel som en praktisk løsning.

Eksempelet: et regionalt næringsforum der fylkeskommunen, en klynge av bedrifter, en høyskole og et virkemiddelapparat møtes fast. Ingen av dem kan vedta noe alene, men det som er avklart i forumet, går sjelden imot i de formelle organene etterpå.

Samarbeidet er en av de mest konkrete formene governance tar. Det offentlige beholder ansvaret for at oppgaven blir løst, men flytter gjennomføringen, og ofte risikoen, ut av eget hus.

Distinksjonen mot nabobegrepet: et offentlig-privat samarbeid er en avtale mellom navngitte parter, mens et styringsnettverk er en løsere og mer varig kobling. Alle slike samarbeid er governance, men ikke all governance er et slikt samarbeid.

Eksempelet: en utbyggingsavtale der kommunen tillater høyere utnyttelse av en tomt mot at utbyggeren opparbeider park, gangvei og barnehagetomt. Kommunen får anlegg den ikke måtte betale for; utbyggeren får bygge mer. Se den entreprenørialistiske planleggingen i kap. 4.2.

Under government er ansvarslinjen kort og synlig: et organ har fattet vedtaket, og det organet kan skiftes ut ved valg eller overprøves. Under governance blir den lengre. Når ti aktører har formet et utfall sammen, blir det vanskeligere å si hvem som burde ha gjort noe annet — og enda vanskeligere å stemme dem ut.

Distinksjonen mot nabobegrepet: ansvarliggjøring er ikke det samme som innsyn. Du kan ha full tilgang til alle dokumenter i en sak og likevel ikke ha noen å holde ansvarlig, fordi ingen enkeltaktør bestemte utfallet alene.

Eksempelet: når en tjeneste er satt ut på anbud, er det fortsatt kommunen som svarer politisk for at den er god nok, men det er leverandøren som bestemmer bemanningen fra dag til dag. Velgeren kan straffe kommunestyret; leverandøren har velgeren ingen sanksjon mot.

Faget skiller vanligvis mellom legitimitet som kommer fra prosessen (at de berørte fikk delta, at reglene ble fulgt, at ansvaret er sporbart) og legitimitet som kommer fra resultatet (at styringen faktisk løser problemet). Governance-litteraturen argumenterer for at nettverksstyring ofte er sterk på det andre og svak på det første.

Distinksjonen mot nabobegrepet: legitimitet er ikke det samme som legalitet. Et vedtak kan være fullt lovlig og likevel oppleves som illegitimt, for eksempel fordi de som rammes hardest, aldri ble spurt.

Eksempelet: en vindkraftutbygging som har alle nødvendige tillatelser, men som møter vedvarende motstand lokalt fordi lokalsamfunnet mener at avgjørelsen ble tatt på et nivå der de ikke hadde noen stemme. Legaliteten er ikke omstridt; legitimiteten er det.

Et presist svar sier hva overgangen fra government til governance består i, ikke bare at den har skjedd. Fire ting endret seg samtidig.

(1) Hvem som deltar — private og sivile aktører kom inn i utformingen, ikke bare i gjennomføringen.
(2) Hvilke virkemidler som brukes — pålegg og regler fikk selskap av avtaler, anbud, tilskudd og partnerskap.
(3) Hvordan relasjonene ser ut — den vertikale kommandolinjen ble supplert av horisontal forhandling mellom gjensidig avhengige parter.
(4) Hvor ansvaret ligger — ansvarslinjen ble lengre og mer sammensatt, og det ble vanskeligere å peke ut én ansvarlig.

Distinksjonen mot nabobegrepet: dette er en beskrivelse av et skifte, ikke en påstand om at staten er blitt svakere. Staten kan godt ha fått mer å si om mer, samtidig som den gjør mindre selv.

Eksempelet: at en kommune går fra å drive renovasjonen selv til å kjøpe den fra et interkommunalt selskap, er ikke mindre styring. Det er styring med andre virkemidler — og med en lengre vei fra velger til den som faktisk kjører bilen.

Grupperingen er nyttig fordi den gjør skiftet fra government til governance konkret. Government lener seg tungt på regler; governance lener seg mer på penger, informasjon og organisering — særlig på avtaler, anbud og selskaper.

Distinksjonen mot nabobegrepet: et styringsverktøy er et middel, ikke et mål og ikke en styringsform. Governance er en form; anbudet er verktøyet den bruker.

Eksempelet: for å få ned utslippene fra en næring kan staten forby en teknologi (regel), avgiftsbelegge den (penger), merke produktene (informasjon) eller bruke eierskapet sitt til å få ett selskap til å legge om (organisering). De fire treffer ulikt, og valget mellom dem er selv politikk.

Poenget er ikke bare at det finnes flere forvaltningsnivåer. Det har det alltid gjort. Poenget er at nivåene er gjensidig avhengige i samme sak, og at samordningen mellom dem derfor blir en egen styringsoppgave.

Distinksjonen mot nabobegrepet: flernivåstyring er ikke det samme som desentralisering. Desentralisering er at myndighet flyttes nedover og blir liggende der. Flernivåstyring er at myndigheten er delt, og at den utøves i samspill på tvers av nivåene samtidig.

Eksempelet: klimapolitikk. Utslippsmålene forhandles internasjonalt, forpliktelsene tas nasjonalt, virkemidlene vedtas i statsbudsjettet, og selve utslippskuttene skjer i kommunale arealplaner, i konkrete bygg og i konkrete transportvalg. Ingen av nivåene kan levere resultatet uten de andre.

Styringsnivåene som går igjen i faget, er lokalt (kommune og bydel), regionalt (fylke, landsdel eller funksjonell byregion), nasjonalt (staten) og overnasjonalt (traktater, unioner og internasjonale organisasjoner).

Nivåene er ikke naturgitte. De er skapt, de har skiftet innhold over tid, og de kan endres politisk — det er nettopp Herods poeng fra kap. 1.4, overført til styring.

Distinksjonen mot nabobegrepet: skalanivåer i styring er ikke det samme som skala som målestokk. Målestokk er forholdet mellom kart og virkelighet, for eksempel 1:50 000. Her er det nivåhierarkiet som brukes, og et svar som bare tar den ene av de to skalaforståelsene, treffer ikke pensumbruken.

Eksempelet: en interkommunal byregion som blir et reelt beslutningsnivå for arealbruk og kollektivtransport, uten å være et formelt forvaltningsnivå. Nivået oppstod fordi arbeidsmarkedet allerede krysset kommunegrensene.

Virkemidlene er blant annet lovkrav, statlige planretningslinjer, øremerkede tilskudd, rapporteringskrav og innsigelsesadgang. Felles for dem er at de virker langs nivåaksen.

Distinksjonen mot nabobegrepet: vertikal samordning går oppover og nedover i hierarkiet, horisontal samordning går på tvers mellom likestilte aktører. De to løser ulike problemer, og et svar som bare ser den ene, mister halve flernivåstyringen.

Eksempelet: at staten kan fremme innsigelse mot en kommunal arealplan som bygger ned matjord, er vertikal samordning. Kommunen har myndigheten, men den utøves under et nasjonalt hensyn som kan overstyre den.

Dette er der governance og flernivåstyring møtes: nettverksstyringen fra løkke 1 er nesten alltid horisontal, mens hierarkiet fra government er vertikalt. Et samfunn som har begge deler samtidig, styres i to retninger på én gang.

Distinksjonen mot nabobegrepet: horisontal samordning skjer mellom parter som ikke kan instruere hverandre. Derfor er virkemidlene avtaler, felles planer og gjensidige forpliktelser — ikke pålegg.

Eksempelet: nabokommuner som lager en felles plan for hvor handel og arbeidsplasser skal ligge, for å slippe å konkurrere hverandre ned. Ingen av dem kan tvinge de andre; planen holder bare så lenge alle ser seg tjent med den.

Prinsippet er en av de vanligste begrunnelsene i strid om flernivåstyring, og det brukes av begge sider. Den som vil ha saken lokalt, viser til nærhet og kjennskap. Den som vil ha den nasjonalt, viser til at virkningene krysser grensen og at nivået under derfor ikke kan løse den forsvarlig.

Distinksjonen mot nabobegrepet: nærhetsprinsippet er et normativt argument om hvor en oppgave bør ligge, ikke en beskrivelse av hvor den faktisk ligger. Å bruke det som om det var en beskrivelse er en vanlig upresishet.

Eksempelet: strid om hvem som skal avgjøre utbygging med virkninger langt utenfor kommunegrensen. Begge parter kan påberope seg prinsippet, fordi de er uenige om hvor langt virkningene rekker — og det er en empirisk uenighet forkledd som en prinsipiell.

Begrepet er den direkte anvendelsen av Herods argument om at skalanivåer er sosialt konstruerte: hvis nivåene er skapt, kan de også skapes om, og det skjer gjennom politiske prosesser med vinnere og tapere.

Distinksjonen mot nabobegrepet: re-skalering handler om at nivåene selv endres eller får nytt innhold, mens flernivåstyring beskriver samspillet mellom de nivåene som til enhver tid finnes.

Eksempelet: fylkessammenslåingene i Norge på slutten av 2010-tallet, der det regionale nivået ble tegnet på nytt og noen av sammenslåingene senere ble reversert. Selve striden viste poenget: hvilke enheter som finnes, er et politisk spørsmål, ikke et geografisk faktum.

Grepet finnes i begge retninger. En lokal motstandsgruppe som ikke når fram i kommunen, kan løfte saken til nasjonale medier eller til en internasjonal konvensjon. En utbygger som møter lokal motstand, kan argumentere for at hensynet er nasjonalt og derfor hører hjemme hos staten.

Distinksjonen mot nabobegrepet: skalapolitikk er ikke det samme som flernivåstyring. Flernivåstyring beskriver at myndigheten er fordelt; skalapolitikk beskriver at fordelingen brukes strategisk.

Eksempelet: en arealkonflikt der den ene siden konsekvent omtaler saken som et lokalt spørsmål om selvstyre, og den andre konsekvent som et nasjonalt spørsmål om klima. Begge beskrivelsene er dekkende. Valget mellom dem avgjør hvem som får bestemme.

Det avgjørende er hvor bindende forpliktelsen er. Noen ordninger krever bare at statene rapporterer og møtes; andre gir felles organer myndighet til å vedta regler som gjelder direkte i medlemslandene. Jo mer bindende, desto tydeligere er nivået et eget styringsnivå og ikke bare et forhandlingsbord.

Distinksjonen mot nabobegrepet: overnasjonal styring er ikke det samme som mellomstatlig samarbeid. I det mellomstatlige beholder hver stat vetoretten; i det overnasjonale er myndighet faktisk overført.

Eksempelet: Den europeiske union er det tydeligste tilfellet i Europa på at et nivå over staten fatter beslutninger som virker direkte innover i medlemslandene. Norge er ikke medlem, men er koblet til deler av regelverket gjennom avtale — og det er nettopp derfor norsk politikk på flere felt må forstås med et overnasjonalt nivå med.

Flernivåstyring er at oppgaven er delt mellom nivåene samtidig, slik at ingen av dem kan avgjøre den alene og samordningen blir en varig oppgave.

Hvorfor skillet betyr noe analytisk: det avgjør hva du forklarer. Ved desentralisering spør du hvorfor myndigheten ble flyttet og hva mottakeren gjorde med den. Ved flernivåstyring spør du hvordan nivåene griper inn i hverandre og hvem som bærer kostnaden ved at ingen kan bestemme alene.

Eksempelet som viser begge: at kommunene fikk ansvar for et tjenesteområde, er desentralisering. At kommunen samtidig må gjennomføre nasjonale klimamål som er forpliktet internasjonalt, i planer staten kan fremme innsigelse mot, er flernivåstyring. De to skjer ofte i samme sak.

Poenget er at samordningen skjer uten et toppunkt. Systemet henger sammen fordi aktørene trenger hverandre, ikke fordi noen kan instruere alle.

Distinksjonen mot nabobegrepet: polysentrisk styring beskriver strukturen — hvor mange sentre som finnes og hvordan de forholder seg til hverandre. Governance beskriver hvilke typer aktører som deltar. Et system kan være polysentrisk og likevel bestå bare av offentlige organer.

Eksempelet: forvaltningen av et vassdrag som krysser flere kommuner og fylker, der arealmyndighet, konsesjonsmyndighet, verneinteresser og grunneiere alle har hvert sitt lovlige grep om saken, og der ingen av dem kan gjennomføre noe over hodet på de andre.

Der polysentrisk styring sier noe om hvor mange sentre som finnes, sier pluralistisk styring noe om hvor mange interesser som slipper til. De to henger ofte sammen, men de er ikke det samme.

Distinksjonen mot nabobegrepet: pluralisme er ikke et mål på hvor demokratisk styringen er. At mange interesser er representert, sier ingenting om hvem som er representert — og de best organiserte interessene er ikke alltid de mest berørte.

Eksempelet: en høringsrunde der bransjeorganisasjoner, miljøorganisasjoner, fagforeninger og kommuner alle leverer innspill. Bredden er reell. Men de som ikke har en organisasjon til å skrive for seg, er fortsatt ikke i rommet.

Ambisjonen er dobbel: bedre beslutninger, fordi de berørte vet ting forvaltningen ikke vet, og større legitimitet, fordi vedtaket oppleves som rettmessig av dem det gjelder.

Distinksjonen mot nabobegrepet: deltagende styresett er ikke det samme som informasjon. Å bli fortalt hva som skal skje, er ikke deltakelse. Skillet går ved om innspillene kan endre utfallet, og et svar som ikke sier det, har ikke tatt begrepet.

Eksempelet: medvirkning i en kommunal områdeplan, der beboere inviteres til å si sin mening om utearealer og trafikk. Om dette er deltagende styresett eller ikke, avhenger av om noe faktisk ble endret — og det er et empirisk spørsmål, ikke et prinsipielt.

Nettverksstyring og flernivåstyring har hver sin typiske form for svikt. I nettverket kan alle blokkere og ingen gjennomføre. Mellom nivåene kan hvert nivå med rette vise til at saken egentlig hører hjemme et annet sted.

Distinksjonen mot nabobegrepet: styringssvikt er ikke det samme som dårlig styring. Det er en systemegenskap: utfallet følger av hvordan myndighet og ansvar er fordelt, og det ville oppstått også med dyktige og velmenende aktører.

Eksempelet: en tilpasningsoppgave i klimapolitikken der kostnaden ved å handle ligger hos kommunen, mens gevinsten i hovedsak tilfaller nasjonalt nivå eller kommer først om tretti år. Ingen gjør noe galt; ingen gjør heller noe.

Innflytelse over politikk går gjennom to hovedkanaler, og skiftet fra government til governance flytter tyngden mellom dem.

Valgkanalen er veien gjennom stemmeseddelen: partier, valg og folkevalgte organer. Den er åpen for alle med stemmerett, den virker sjelden, og den virker grovt — du stemmer på en samlet pakke, ikke på enkeltsaker.

Forhandlingskanalen er veien gjennom organiserte interesser: bransjeorganisasjoner, fagforeninger, frivillige organisasjoner og direkte kontakt med forvaltningen. Den virker ofte, den virker presist på enkeltsaker — men den er åpen bare for dem som er organisert.

Distinksjonen mot nabobegrepet: dette er ikke det samme som skillet mellom formell og uformell makt. Forhandlingskanalen er i stor grad formalisert, gjennom høringer, råd og faste konsultasjonsordninger.

Eksempelet: en næringsregulering der bransjen har vært i kontakt med departementet i to år før forslaget sendes på høring. Alt er lovlig og dokumentert, men de som ikke har en organisasjon, kommer inn først i høringsrunden — når rammene er lagt. Det er den skjeve fordelingen governance-kritikken handler om.

Eierskapet er et styringsverktøy ved siden av lovgivning og skatt. Det virker innenfra selskapet i stedet for utenfra markedet, og det kan brukes til å sikre nasjonal kontroll over ressurser, teknologi eller infrastruktur.

Distinksjonen mot nabobegrepet: eierskap er ikke det samme som regulering. Regulering setter rammer som gjelder alle aktører i markedet. Eierskap gir innflytelse over én bestemt aktør — og den innflytelsen deles med de andre eierne.

Eksempelet: at den norske staten er største eier i Equinor og i Telenor. Selskapene opererer på kommersielle vilkår i internasjonale markeder, men eierskapet gir staten en kanal inn i beslutninger om for eksempel omstilling og infrastruktur som ingen forskrift alene ville gitt.

Staten opptrer samtidig i tre ulike roller, og et presist svar holder dem fra hverandre.

(1) Regulator — setter rammene som gjelder alle: lover, konsesjoner, skatter og standarder.
(2) Eier — har eierandeler i selskaper og påvirker dem innenfra gjennom eierrollen.
(3) Kunde og investor — kjøper varer og tjenester i stort omfang og kan stille krav gjennom innkjøpene sine.

Distinksjonen mot nabobegrepet: rollene har ulike virkemidler og ulike grenser. Reguleringen gjelder alle, men er treg å endre. Eierskapet er raskt, men gjelder bare det ene selskapet — og må dele makten med de øvrige eierne.

Eksempelet: at staten både gir konsesjon til en næring, eier en av de største aktørene i den og er stor kjøper av det næringen leverer, er ikke tre uavhengige forhold. Det er tre grep om samme sak, og at de kan komme i konflikt med hverandre, er en reell styringsutfordring.

Eierskap virker innenfra og gjelder ett selskap. Virkemidlene er stemmerett på generalforsamlingen, valg av styre og uttrykte forventninger.

Hvorfor skillet betyr noe analytisk: det avgjør hvilken kritikk som treffer. Kritikk av regulering handler om rammene og om de er riktige. Kritikk av eierskap handler om rollekonflikt — om den som setter reglene, samtidig bør ha økonomisk interesse i en av dem reglene gjelder.

Eksempelet som viser begge: at staten skjerper et utslippskrav, treffer hele bransjen likt. At staten som eier forventer at ett selskap omstiller seg raskere enn kravet tilsier, treffer bare det selskapet — og reiser umiddelbart spørsmålet om hvorfor kravet i så fall ikke ble skjerpet for alle.

I nettverksperspektivet på økonomisk geografi fra kap. 3.3 er staten en aktør i nettverket, ikke bare en ramme rundt det. Den forhandler vilkår, eier selskaper, stiller krav til lokalt innhold og bruker skattesystemet til å holde på verdien som skapes.

Dette er en av de klareste forskjellene mellom verdikjedeperspektivet og nettverksperspektivet: det første ser først og fremst på bedriftene i kjeden, det andre tar med stat, arbeidskraft og sivilsamfunn.

Distinksjonen mot nabobegrepet: at staten er en aktør, betyr ikke at den er den sterkeste. Den er én forhandlingspart blant flere, og styrken avhenger av hva den kontrollerer — ressurser, marked, infrastruktur eller kompetanse.

Eksempelet: en ressursnæring der staten både gir konsesjonene, eier en betydelig aktør og skattlegger avkastningen. Da er spørsmålet om hvor verdien fanges, ikke bare et spørsmål om selskapenes posisjon i kjeden, men om statens forhandlingsstyrke.

Territoriell styring er den mest gjenkjennelige formen for government: myndigheten følger av at du befinner deg innenfor en grense. Governance og nettverksstyring virker annerledes, fordi nettverk ikke stopper ved grenser.

Distinksjonen mot nabobegrepet: territorium er avgrensning og kontroll, sted er mening og tilhørighet, slik du møtte det i kap. 1.3. Et område kan være territorium for én myndighet og sted for menneskene som bor der, og de to logikkene kan trekke i hver sin retning.

Eksempelet: en kommunegrense gir myndighet over arealbruken innenfor den, men verken over pendlingen, kraftnettet eller kapitalen som krysser den. Det er nettopp gapet mellom territorium og nettverk som gjør flernivåstyring nødvendig.