2.5 Finanspolitikk vs pengepolitikk

Noreg er i ein unik posisjon blant nasjonane i verda. Store inntekter frå olje- og gassverksemda har gjeve landet ein enorm finansiell formue gjennom Statens pensjonsfond utland (SPU), populært kalla oljefondet. Men store naturressursinntekter er ikkje nødvendigvis ei velsigning - mange ressursrike land har opplevd det som blir kalla forbanninga til ressursane.

Suksessen til Noreg skuldast i stor grad eit gjennomtenkt finanspolitisk rammeverk: handlingsregelen. Denne regelen styrer kor mykje av oljeinntektene som kan brukast over statsbudsjettet kvart år, og sikrar at formuen blir bevart for framtidige generasjonar.

I dette kapittelet skal vi forstå korleis oljefondet fungerer, kva handlingsregelen inneber, og kvifor dette rammeverket er viktig for norsk økonomi.

Statens pensjonsfond utland vart oppretta i 1990 (den gongen som Statens petroleumsfond) og fekk si første overføring i 1996. Fondet er i dag det største statlege investeringsfondet i verda.

Formålet til fondet:
- Gjere om olje- og gassressursar under bakken til finansiell formue over bakken
- Sikre langsiktig forvaltning av petroleumsformuen til beste for noverande og framtidige generasjonar
- Støtte opp under langsiktige omsyn i bruken av petroleumsinntektene

Korleis fondet blir fylt:
1. Statens netto kontantstraum frå petroleumsverksemda blir overført til fondet. Denne kontantstraumen kjem frå skattar og avgifter på oljeselskapa, Statens direkte økonomiske engasjement (SDØE), og utbytte frå Equinor.
2. Avkastninga på investeringane til fondet blir lagd til fondet.
3. Det blir gjort ei overføring frå fondet til statsbudsjettet for å dekkje det oljekorrigerte budsjettunderskotet.

Investeringane til fondet:
SPU er investert utelukkande i utlandet for å unngå at oljepengane overopphetar den norske økonomien. Investeringane blir fordelte på:
- Aksjar: ca. 70 prosent (investert i over 9 000 selskap globalt)
- Obligasjonar: ca. 27 prosent
- Unotert eigedom: ca. 3 prosent

Fondet blir forvalta av Norges Bank Investment Management (NBIM) på vegner av Finansdepartementet. Stortinget fastset dei overordna retningslinjene gjennom mandatet til fondet.

1. Permanentinntektshypotesen
Tanken er at petroleumsformuen høyrer til alle generasjonar. Ved å berre bruke realavkastninga (3 prosent) blir kjøpekrafta til fondet bevart, og framtidige generasjonar får like mykje nytte av formuen som dagens generasjon.

2. Fondsmekanismen
Alle oljeinntektene til staten blir overførte til fondet, og det blir gjort ei tilbakeføring til statsbudsjettet. Denne mekanismen sikrar eit skilje mellom opptening av oljeinntekter og bruk av dei.

3. Konjunkturomsyn
Handlingsregelen er formulert som ei rettesnor, ikkje ein absolutt regel. I dårlege tider kan bruken liggje over 3 prosent for å stimulere økonomien (ekspansiv finanspolitikk), og i gode tider bør han liggje under for å byggje bufferar.

Operativ definisjon:
Det strukturelle oljekorrigerte budsjettunderskotet (SOBU) skal over tid svare til:

$$\text{SOBU} \approx 0{,}03 \times \text{Marknadsverdien til fondet}$$

Tydinga av "strukturelt": Budsjettunderskotet blir korrigert for konjunkturelle svingingar. I ein lågkonjunktur er skatteinntektene lågare og utgiftene til arbeidsløysetrygd høgare enn normalt. Desse mellombelse avvika blir justerte bort for å få eit bilete av den underliggjande, varige innretninga av finanspolitikken.

Nedjustering frå 4 til 3 prosent (2017):
Bakgrunnen for nedjusteringa var lågare forventa realavkastning i finansmarknadene globalt, og eit ønske om å byggje ein ekstra tryggingsmargin. Med eit stort fond tyder sjølv ein liten prosentskilnad store beløp.

Det norske finanspolitiske rammeverket er utforma for å handtere fleire utfordringar:

1. Hollandsk sjuke og overoppheting
Dersom alle oljeinntektene vart brukte direkte over statsbudsjettet, ville det føre til massiv auke i innanlandsk etterspurnad. Resultatet ville vore overoppheting av økonomien, høg inflasjon, sterk kronekurs og utkonkurrering av konkurranseutsett industri. Ved å investere oljeinntektene i utlandet unngår ein dette.

2. Generasjonsrettferd
Olje og gass er ikkje-fornybare ressursar. Det ville vere urettferdig overfor framtidige generasjonar å bruke heile formuen no. Handlingsregelen sikrar at formuen blir bevart for komande generasjonar.

3. Volatilitet i oljeinntektene
Oljeprisane svingar kraftig. Utan eit fond og ein regel ville statsbudsjettet vore svært avhengig av oljeprisen, noko som ville gjeve ustabil finanspolitikk.

4. Langsiktig berekraft
Oljeproduksjonen på norsk sokkel vil gradvis avta. Fondet sikrar at Noreg har ein finansiell formue å trekkje på òg etter at olje- og gassproduksjonen er avslutta.

5. Politisk disiplin
Handlingsregelen gjev ei norm som gjer det vanskelegare for politikarar å bruke for mykje oljepengar for kortsiktig politisk vinning. Avvik frå regelen krev grunngjeving og er gjenstand for offentleg debatt.

Sjølv om det norske rammeverket er anerkjent internasjonalt, er det ikkje utan utfordringar og debatt:

Storleiken på fondet
Fondet har vakse til å bli svært stort (over 17 000 milliardar kroner). Tre prosent av eit slikt fond utgjer ein monaleg sum, og det blir debattert om den gradvis aukande pengebruken er berekraftig.

Svingingar i fondsverdien
Svingingane i fondsverdiane gjer at 3 prosent av fondet varierer mykje frå år til år. Eit stort aksjekursfall kan redusere handlingsrommet vesentleg. Regelen blir difor tolka fleksibelt over konjunktursyklusen.

Kritikk frå ulike hald:
- Nokon meiner handlingsregelen er for restriktiv og at Noreg burde investere meir i infrastruktur, utdanning og omstilling.
- Andre meiner at oljepengebruken allereie er for høg, og at norsk økonomi er blitt for avhengig av oljepengeoverføringane.
- Klimarisiko: Dersom verda lukkast med det grøne skiftet, kan verdien av attverande olje- og gassressursar falle kraftig. Fondet gjev ei forsikring mot dette.

Den demografiske utfordringa:
Noreg står overfor ei aldrande befolkning med aukande utgifter til pensjonar og helse. Fondet vil vere viktig for å finansiere desse utgiftene, men det er usikkert om fondet er stort nok til å dekkje framtidige forpliktingar.

Oljefondet og pengepolitikken:
Storleiken på fondet og den årlege overføringa til budsjettet påverkar pengepolitikken. Auka oljepengebruk verkar ekspansivt og kan gjere det naudsynt med ein strammare pengepolitikk (høgare rente), noko som kan styrkje kronekursen og svekkje konkurranseevna.