1.3 Statens rolle i kjønnsendringene

Hva staten faktisk gjør på et område: hvilke virkemidler den bruker, hvilke mål den forfølger, og hvor stor virkning inngrepene har sammenlignet med andre drivkrefter.

I dette emnet er begrepet ikke bare et kjønnstema — det går igjen i moderniseringsspørsmålene i kap. 3.1, der det er statens rolle i økonomien som drøftes. Apparatet er det samme: virkemidler, mål, virkning.

Distinksjonen mot statlig ideologi: hva en stat sier den vil, og hva den gjør, er to forskjellige ting, og bare det andre kan belegges med tiltak. Et svar som bygger på erklæringer, er lettere å motsi enn et svar som bygger på lovverk og ordninger.

De fire hovedmåtene en stat kan gripe inn på: lov (påby eller forby), penger (skatt, overføringer, insentiver), tjeneste (barnehage, permisjonsordning, helsetjeneste) og informasjon (kampanje, opplæring, rapporteringsplikt).

Skjemaet er nyttig i et svar fordi det gjør en oppramsing til en analyse: to land kan forfølge samme mål med helt ulike virkemidler, og virkemiddelvalget forteller noe om hvilken makt staten faktisk har.

Distinksjonen mot mål: målet er hva staten vil oppnå, virkemidlet er hvordan. Å skille de to lar deg si at et tiltak kan ha et godt mål og likevel være uegnet — eller motsatt, at et tiltak innført av andre grunner får store kjønnsvirkninger.

To spørsmål som skal stilles til hvert eneste tiltak i et svar om statens rolle: hva må være på plass for at tiltaket i det hele tatt gir mening, og hvilken tilstand forsøker det å skape.

Et krav om rapportering av kvinneandel forutsetter et arbeidsmarked utenfor statens direkte styring, og målet er å gjøre skjevheten kostbar for arbeidsgiveren. En tildeling av barnehageplass gjennom arbeidsplassen forutsetter at staten kan pålegge arbeidsplassen oppgaver ut over lønn, og målet er å gjøre full yrkesdeltakelse praktisk mulig.

Distinksjonen mot en beskrivelse av tiltaket: beskrivelsen sier hva tiltaket er. Forutsetning og mål sier hva det antar og hva det vil, og det er de to som gjør et nevnt eksempel til et forklart eksempel.

Betegnelsen på at kvinners avhengighet flytter fra husholdet til offentlige og økonomiske institusjoner når yrkesdeltakelsen øker: fra ektemannen og husholdets overhode til arbeidsmarkedet, lønnsstrukturen og statens ordninger.

Begrepet er et analyseverktøy, ikke en dom. Det sier hvor ulikheten er plassert, ikke hvor stor den er.

Distinksjonen mot privat patriarkat: i den private formen er avhengigheten knyttet til bestemte personer i husholdet, og den håndheves der. I den offentlige formen er den knyttet til institusjoner, og den håndheves gjennom lønn, stillingstyper og ordninger. Poenget med begrepsparet er at overgangen mellom dem er en reell endring — ikke bare et navnebytte — og at den likevel ikke er det samme som at ulikheten er borte.

At likestillingsarbeidet er innrettet mot statens egne mål — arbeidskraft, fødselstall, økonomisk vekst, internasjonale forpliktelser — og drives gjennom forvaltning og lovverk.

Konsekvensen er tosidig, og et sterkt svar tar med begge sider: strategien har gjennomføringskraft, fordi den disponerer lovverk og budsjetter; og den har grenser, fordi krav som ikke tjener statens egne mål, har vanskeligere for å nå fram.

Distinksjonen mot en sosial bevegelse: en bevegelse setter sin egen dagsorden og kan rette krav mot staten. En statlig strategi kan ikke rette krav mot seg selv. Det er derfor forholdet mellom bevegelser og stat er et eget tema i kap. 1.4, og en av de viktigste sammenligningsdimensjonene der.

Politikkfeltet som retter seg mot vilkårene for familier: barnehager, permisjonsordninger, kontantoverføringer, skatteregler og omsorgstjenester.

Familiepolitikk kan trekke i to retninger samtidig. En permisjonsordning kan gjøre det lettere å kombinere arbeid og omsorg, og den kan samtidig forsterke at det er kvinnen som tar omsorgen — alt etter hvordan den er utformet.

Distinksjonen mot arbeidsmarkedspolitikk: familiepolitikken virker på hjemmesiden, arbeidsmarkedspolitikken på arbeidsplassen. Et av de mest presise poengene du kan gjøre på dette temaet, er at tiltak på den ene siden alene sjelden endrer kjønnsrelasjonen — fordi problemet ligger i forholdet mellom de to.

Politikkfeltet som retter seg mot arbeidslivet: ansettelsesregler, arbeidstid, lønnsdannelse, krav til arbeidsgivere og regler mot forskjellsbehandling.

For kjønnsrelasjonene er arbeidstidens lengde og kravet om ubrutte karrierer ofte viktigere enn ansettelsesreglene, fordi det er de som avgjør om en person med omsorgsansvar kan konkurrere på like vilkår.

Distinksjonen mot familiepolitikk: de to feltene har hver sin logikk og gjerne hver sin del av forvaltningen. Det er en av grunnene til at kombinasjonsproblemet er så seiglivet: det oppstår i skjøten mellom to politikkfelt som ingen av dem eier alene.

At politikk rettet mot antall fødsler brukes som et redskap for å nå mål som ligger utenfor familien: arbeidsstyrkens størrelse, pensjonssystemets bæreevne, økonomisk vekst.

Retningen kan snus fra begrensning til oppfordring uten at logikken endrer seg: i begge tilfeller er befolkningen et objekt for styring.

Distinksjonen mot kjønnspolitikk: kjønnspolitikk har forholdet mellom kjønnene som mål. Reproduksjonspolitikk har antall barn som mål, og kjønnsvirkningene er en konsekvens. Å vise at du kjenner forskjellen, er verdt et helt moment — særlig fordi mange tiltak ser like ut og har ulike formål.

To måter å styre atferd på. Et påbud gjør noe obligatorisk og virker gjennom sanksjon. Et insentiv gjør noe billigere eller dyrere og virker gjennom valg.

Skillet forklarer hvorfor to tiltak med samme formål kan gi helt ulikt resultat. En permisjonsandel som bortfaller hvis den ikke tas ut av den andre forelderen, er et insentiv med et innebygd tap — den virker fordi det koster å la være. En rett til redusert arbeidstid uten stillingsvern er også et insentiv, men her ligger kostnaden hos den som bruker retten.

Distinksjonen mot en oppfordring: en oppfordring har verken sanksjon eller pris. Den kan endre holdninger, men den endrer sjelden fordelingen av arbeid — og et svar som ser dette, kan forklare hvorfor kampanjer alene har begrenset virkning.

At staten pålegger virksomheter å telle og rapportere noe — kvinneandel i ledelsen, lønnsforskjeller, uttak av permisjon — uten å påby et bestemt resultat.

Måling er et svakt virkemiddel i én forstand og et sterkt i en annen: det tvinger ingen til noe, men det gjør skjevheten synlig og dermed kostbar i omdømme og oppmerksomhet.

Distinksjonen mot kvotering: kvotering fastsetter resultatet, måling fastsetter bare at resultatet skal være kjent. Et svar som skiller de to, kan forklare hvorfor en stat uten grep om arbeidsplassene ofte velger måling: det er det kraftigste virkemidlet den har uten å gå inn i ansettelsene selv.

Skillet mellom at staten setter en endring i gang, og at den reagerer på en endring som allerede pågår.

Skillet er sjelden rent, og det er derfor det er en drøftingsakse og ikke et faktaspørsmål. Det gjøres skarpere ved å skille mellom typer av endring: rettighetsendringer kan staten framtvinge raskt gjennom lov; praksisendringer i arbeidsdeling og forventninger har staten hatt langt vanskeligere for å styre.

Distinksjonen mot en påstand om hvem som er viktigst: spørsmålet er ikke om staten «betyr mest», men om årsaksretningen i et bestemt tilfelle. Et svar som holder seg til bestemte tilfeller, er mye lettere å belegge enn et svar som prøver å avgjøre saken generelt.

En rettighetsendring er en endring i hva loven gir: arverett, skilsmisserett, rett til lik behandling ved ansettelse. En praksisendring er en endring i hva folk faktisk gjør: hvem som tar omsorgen, hvem som forfremmes, hvor mange timer som arbeides.

Rettighetsendringer kan skje raskt og kan dateres. Praksisendringer skjer langsomt og er vanskeligere å datere.

Distinksjonen er kapitlets nyttigste enkeltverktøy: den forklarer både hvorfor et svar kan vise store endringer og store kontinuiteter samtidig, og hvorfor drøftingsaksen om drivkraft mot respons ikke har ett svar for alle tilfeller.

Den organiserte motstanden mot likestillingspolitikk, forstått som politikk og ikke bare som holdninger: den har talspersoner, organisasjoner, argumenter og adgang til beslutningsprosesser.

Boka beskriver posisjonene og tar ikke stilling for deg. De som forsvarer politikken, legger vekt på like muligheter og på at kombinasjonsproblemet henger sammen med fødselstallene. De som kritiserer den, legger vekt på familiens selvstendighet og på at staten ikke bør foreskrive en bestemt familieform. Begge posisjoner er reelle, og en karikert motpart gir en verdiløs drøfting — noe sensor ser.

Distinksjonen mot treghet: treghet er at ingenting skjer. En motreaksjon er at noen handler, og den er derfor et argument for at politikken hadde virkning: man reagerer ikke på det som ikke skjer.

En direkte kjønnsvirkning følger av et tiltak som er innrettet mot kjønn: et krav om kvinneandel, en permisjonsandel forbeholdt den andre forelderen. En indirekte kjønnsvirkning følger av et tiltak som ikke handler om kjønn i det hele tatt, men som slår ulikt ut: en regel om felles etternavn, en pensjonsordning bygget på ubrutt yrkeskarriere, en skatteregel knyttet til husholdsinntekt.

Distinksjonen er verdt et helt moment i et svar, fordi de indirekte virkningene ofte er de mest seiglivede: de er ikke synlige som kjønnspolitikk, og de blir derfor sjelden diskutert som det.

Distinksjonen mot utilsiktet virkning: en indirekte virkning kan godt være tilsiktet. Det avgjørende er ikke hensikten, men at tiltaket er utformet uten kjønn som kategori og likevel treffer kjønnene ulikt.

At institusjoner — arbeidsplasser, registre, pensjonsordninger, forventninger — endrer seg langsommere enn lovverket, slik at en rettighetsendring ikke automatisk følges av en praksisendring.

Tregheten er ikke et fravær av handling: den skyldes at ordninger henger sammen. En pensjonsordning bygget på ubrutt yrkeskarriere fortsetter å straffe omsorgsavbrudd lenge etter at arbeidslivet formelt er åpnet for alle.

Distinksjonen mot motstand: motstand er at noen aktivt motarbeider en endring. Treghet er at systemet fortsetter å virke som før uten at noen gjør noe. Å skille de to gjør et kontinuitetsmoment presist: du kan si hvorfor noe består, ikke bare at det gjør det.

Hva en stat faktisk har evne til å gjennomføre: hvilke registre den har, hvilke institusjoner den styrer direkte, hvilke sanksjoner den kan bruke, og hvor tett den når ut i lokalsamfunn og arbeidsplasser.

Kapasiteten forklarer virkemiddelvalget. En stat som eier arbeidsplassene, kan tildele barnepass gjennom dem. En stat som ikke gjør det, må bruke lovkrav, tilskudd og rapporteringsplikter.

Distinksjonen mot politisk vilje: to stater med samme mål kan ende med helt ulike tiltak fordi kapasiteten er ulik. Et svar som bruker dette, unngår å forklare politikkforskjeller med kulturforskjeller — og det er en presisjon som teller.

Et avgrenset område av statens virksomhet med egne mål, egne virkemidler og gjerne egen del av forvaltningen: familiepolitikk, arbeidsmarkedspolitikk, utdanningspolitikk, befolkningspolitikk.

Kjønnsrelasjoner faller mellom flere felt, og det er en del av forklaringen på at kombinasjonsproblemet er seiglivet: problemet oppstår i skjøten mellom familiepolitikk og arbeidsmarkedspolitikk, og ingen av feltene eier det alene.

Distinksjonen mot et tema: et tema kan diskuteres hvor som helst. Et politikkfelt har et budsjett og en forvaltning. Å si hvilket felt et tiltak hører til, sier derfor noe om hvem som kan gjennomføre det — og om hvem som kan la være.

Hvor arbeidet med barn, syke og eldre utføres og betales: i husholdet uten lønn, kjøpt i markedet, eller organisert av det offentlige eller av arbeidsplassen.

Plasseringen er det som avgjør mest for kjønnsrelasjonene, fordi den avgjør om omsorgsansvar må gå på bekostning av yrkeskarriere.

Distinksjonen mot holdninger: holdninger til hvem som bør ta omsorgen, endrer seg gjerne raskere enn plasseringen gjør. Et svar som peker på plasseringen, forklarer hvorfor praksis kan henge etter holdninger — og det er et mye sterkere moment enn en påstand om at «holdningene henger igjen».