6.1 Markedssvikt og eksterne virkninger

Når noen andre betaler regningen

Forestill deg en fabrikk som ligger langs en elv i en liten norsk bygd. Fabrikken produserer stål og gir arbeid til hundre mennesker. Maskineriet durer, lastebilene ruller, og regnskapet viser pene tall. Men det er noe regnskapet ikke viser: røyken som stiger fra skorsteinen og legger seg over nabolaget, svoveldioksiden som irriterer barnas lunger, og avfallsvannet som siger ut i elven der fiskeren lenger nede har holdt på i generasjoner.

Fabrikken betaler for råvarer, strøm og lønn til arbeiderne. Men den betaler ikke for den skaden røyken gjør på naboenes helse, eller for fiskeren som får stadig færre fangster. Disse kostnadene er like reelle som en strømregning, men de havner ikke i noen faktura. De bæres av mennesker som aldri har bedt om å bære dem. Velkommen til markedssvikt – et av de viktigste begrepene i miljøøkonomien.

I en perfekt fungerende markedsøkonomi ville prisene gjenspeile alle kostnader ved produksjon og forbruk. Hver krone du betaler for et produkt ville dekke alt – inkludert miljøskader, helsekostnader og belastningen på fremtidige generasjoner. Men i virkeligheten finnes det et gap mellom det produsenten betaler og det samfunnet betaler. Det er dette gapet som skaper markedssvikt, og det er dette gapet som gjør miljøpolitikk nødvendig.

Eksternaliteter – de usynlige kostnadene og gevinstene

Økonomer har et presist begrep for denne typen skjulte kostnader: eksternaliteter, eller eksterne virkninger. En eksternalitet oppstår når en økonomisk aktivitet påvirker en tredjepart – noen som verken er kjøper eller selger – uten at dette gjenspeiles i prisen.

La oss se nærmere på stålfabrikken vår. Produksjonskostnaden per tonn stål er 5 000 kroner – det fabrikken faktisk betaler for å lage stålet. Men forurensningen påfører naboene helsekostnader på 1 200 kroner per tonn. Den samfunnsøkonomiske kostnaden er altså 5 000 + 1 200 = 6 200 kroner per tonn. Hvis markedsprisen på stål er 6 000 kroner, ser fabrikken en fortjeneste på 1 000 kroner per tonn. Men for samfunnet er produksjonen faktisk et tap på 200 kroner per tonn. Fabrikken produserer for mye stål fordi den slipper å betale for skadene den påfører andre.

Men ikke alle eksternaliteter er negative. Tenk på bonden som holder bier. Biene hans produserer honning, men de pollinerer også naboens fruktrær – helt gratis. Eller tenk på vaksinering: når du vaksinerer deg, beskytter du ikke bare deg selv, men også dem rundt deg gjennom flokkimmunitet. Utdanning er enda et eksempel – en velutdannet befolkning gjør hele samfunnet mer produktivt og innovativt, langt utover den enkeltes personlige gevinst.

Ved negative eksternaliteter produseres det for mye av varen, fordi den private kostnaden er lavere enn den samfunnsøkonomiske. Ved positive eksternaliteter produseres det for lite, fordi den private nytten er lavere enn den samfunnsøkonomiske. I begge tilfeller svikter markedet – det gir feil mengde av det gode og det dårlige.

Pigou-skatten – å sette en prislapp på forurensning

Den britiske økonomen Arthur Pigou foreslo allerede på 1920-tallet en elegant løsning på eksternalitetsproblemet: legg en avgift på den forurensende aktiviteten som tilsvarer den eksterne kostnaden. Da vil produsentens private kostnad bli lik den samfunnsøkonomiske kostnaden, og markedet vil av seg selv finne det riktige produksjonsnivået. Denne avgiften kalles i dag en Pigou-skatt.

Tilbake til stålfabrikken. Hvis myndighetene legger en avgift på 1 200 kroner per tonn – tilsvarende helsekostnaden for naboene – stiger fabrikkens kostnad til 6 200 kroner per tonn. Nå er det ikke lenger lønnsomt å produsere til 6 000 kroner per tonn, og produksjonen faller til det nivået som faktisk er bra for samfunnet. Markedet er «reparert».

Norges CO₂-avgift er et godt eksempel på en Pigou-lignende avgift. Den legges på utslipp av karbondioksid fra fossilt drivstoff, og gjør at bensinprisen du betaler på pumpen inkluderer en del av klimakostnaden. Prinsippet er genialt i sin enkelhet: den som forurenser mest, betaler mest. Bedrifter som kan kutte utslipp billig, gjør det – fordi det er billigere enn å betale avgiften. Bedrifter med høye rensekostnader betaler avgiften istedenfor. Resultatet er at utslippskuttene skjer der de koster minst, og avgiften gir bedriftene et kontinuerlig insentiv til å utvikle renere teknologi.

Men Pigou-skatten har én stor utfordring: den krever at myndighetene vet nøyaktig hvor stor den eksterne kostnaden er. Hva koster egentlig et tonn CO₂ for samfunnet? Estimatene varierer fra noen hundre til flere tusen kroner. Det gjør det vanskelig å sette avgiften på akkurat riktig nivå.

Coase-teoremet – kan vi bare snakke oss frem til en løsning?

Økonomen Ronald Coase kom med et provoserende motforslag til Pigou: kanskje trenger vi ikke staten i det hele tatt. Coase-teoremet sier at dersom eiendomsrettighetene er klart definerte og transaksjonskostnadene er lave, vil de berørte partene forhandle seg frem til en samfunnsøkonomisk effektiv løsning helt på egen hånd.

Tenk deg fabrikken og fiskeren langs elven. Hvis fiskeren har rett til rent vann, kan fabrikken betale fiskeren for å akseptere noe forurensning – opp til det punktet der fabrikkens gevinst fra forurensningen akkurat tilsvarer fiskerens tap. Hvis fabrikken derimot har rett til å forurense, kan fiskeren betale fabrikken for å redusere utslippene. I begge tilfeller ender man – i teorien – på det samme, optimale nivået av forurensning.

Det er en vakker teori, men den møter virkeligheten med et brak. For at Coase-løsningen skal fungere, må partene kunne sette seg rundt et bord og forhandle med lave transaksjonskostnader. Det fungerer kanskje mellom én fabrikk og én fisker. Men hva med klimaendringene? Der er «partene» milliarder av mennesker spredt over hele kloden, og skadene strekker seg over generasjoner som ennå ikke er født. Hvem skal forhandle på vegne av et barn som fødes i Bangladesh i 2080?

I tillegg er eiendomsrettighetene uklare – hvem eier retten til ren luft? – og maktforskjellene mellom partene kan føre til urettferdige utfall. Derfor er Pigou-skatter og offentlig regulering vanligvis nødvendig for store miljøproblemer, mens Coase-løsninger kan fungere for lokale, avgrensede konflikter. Coase-teoremet er likevel verdifullt som tankeverktøy: det minner oss om at problemet med eksternaliteter egentlig handler om manglende eiendomsrettigheter – og at kvotesystemer, der man tildeler utslippsrettigheter, kan ses som en praktisk tilnærming til Coase-ideen.

Oppsummering

I dette kapittelet har du lært om grunnlaget for miljøøkonomien. Markedssvikt oppstår når det frie markedet ikke klarer å fordele ressursene på en samfunnsøkonomisk effektiv måte – typisk fordi prisene ikke gjenspeiler alle kostnader. Eksternaliteter er kostnader eller nytte som påvirker tredjeparter uten å bli reflektert i markedsprisen. Ved negative eksternaliteter som forurensning produseres det for mye, ved positive eksternaliteter som vaksinering produseres det for lite. Pigou-skatten løser dette ved å sette en avgift lik den marginale eksterne kostnaden, slik at produsenten internaliserer eksternaliteten. Coase-teoremet viser at private forhandlinger i teorien kan løse eksternalitetsproblemer, men i praksis krever store miljøproblemer offentlige inngrep fordi transaksjonskostnadene er for høye og eiendomsrettighetene uklare.