5.2 FN – oppbygging og rolle

Kan verden enes om noe som helst?

Etter to ødeleggende verdenskriger sto verdenssamfunnet overfor et spørsmål: Kan nesten 200 stater med ulike interesser og verdier samarbeide for å unngå en tredje? Svaret ble De forente nasjoner (FN), grunnlagt i 1945 med ett overordnet mål — å forhindre en ny global krig. I dag har FN 193 medlemsland og er den viktigste internasjonale organisasjonen for fred, sikkerhet og samarbeid.

Men FN er også gjenstand for mye kritikk, og det er viktig å se begge sider. Organisasjonen har ikke klart å forhindre en rekke kriger, vetoretten kan blokkere handling, og byråkratiet oppfattes som tungt. Samtidig utfører FN et enormt arbeid for helse, flyktninger, barn og utvikling over hele verden.

I dette kapittelet skal vi forstå hvordan FN er bygd opp og fungerer. Vi blir kjent med de seks hovedorganene, ser nærmere på Sikkerhetsrådet og den omdiskuterte vetoretten, og møter underorganisasjonene som UNICEF og WHO. Til slutt ser vi på de 17 bærekraftsmålene som setter en felles dagsorden for hele verden fram mot 2030. Målet er en balansert forståelse av en organisasjon som både er uunnværlig og ufullkommen.

FNs hovedorganer

FN har seks hovedorganer, hvert med sin rolle. Generalforsamlingen er der alle 193 medlemsland møtes med én stemme hver. Den drøfter internasjonale spørsmål og vedtar resolusjoner som ikke er juridisk bindende, men som likevel har stor politisk vekt fordi de uttrykker det internasjonale samfunnets syn.

Sikkerhetsrådet er FNs mektigste organ. Det har 15 medlemmer: fem faste — USA, Russland, Kina, Frankrike og Storbritannia — som har vetorett, og ti valgte medlemmer som sitter i perioder. Sikkerhetsrådet er det eneste organet som kan vedta bindende resolusjoner, innføre sanksjoner og autorisere bruk av militærmakt. Det gir det en helt spesiell makt i internasjonal politikk. Sekretariatet ledes av generalsekretæren og administrerer FNs daglige arbeid. Den internasjonale domstolen (ICJ) i Haag avgjør tvister mellom stater. Det økonomiske og sosiale rådet (ECOSOC) koordinerer FNs arbeid med økonomi og sosiale spørsmål. Og Tillitsrådet, som opprinnelig hadde ansvar for forvaltningsområder, er i dag inaktivt.

Denne strukturen avspeiler en balanse mellom to idealer. Generalforsamlingen representerer ideen om at alle stater er likeverdige — hvert land har én stemme, enten det er stort eller lite. Sikkerhetsrådet representerer derimot den realpolitiske erkjennelsen av at stormaktene har en særstilling, og at internasjonalt samarbeid bare fungerer hvis de største aktørene er med. Denne dobbeltheten — likeverd på den ene siden, stormaktsmakt på den andre — er innebygd i selve FN-systemet, og den er kilde til mye av både organisasjonens styrke og dens spenninger, som vi snart skal se i debatten om vetoretten.

Vetoretten — makt og kritikk

Av alt ved FN er kanskje vetoretten det mest omdiskuterte. De fem faste medlemmene i Sikkerhetsrådet kan hver for seg blokkere enhver bindende resolusjon ved å legge ned veto. Det betyr at én enkelt stormakt kan stanse hele Sikkerhetsrådets handling, uansett hva de andre fjorten medlemmene mener.

I praksis har dette store konsekvenser. Et tydelig eksempel er Syria-konflikten, der vetoretten gjentatte ganger har blokkert resolusjoner — Russland har lagt ned veto mange ganger for å hindre resolusjoner som fordømmer syriske myndigheter, innfører sanksjoner eller autoriserer inngripen. Konsekvensen har vært at FN i stor grad har vært handlingslammet i konflikten, samtidig som hundretusener har mistet livet og millioner er drevet på flukt.

Dette har utløst en grunnleggende debatt med gode argumenter på begge sider, som det er viktig å gjengi balansert. Kritikerne mener vetoretten gir stormaktene for mye makt og hindrer FN i å oppfylle sitt mandat om fred og sikkerhet — at det er urettferdig at fem land fra 1945 fortsatt har en slik særstilling, og at vetoretten lammer organisasjonen i de mest alvorlige krisene. Tilhengerne mener derimot at vetoretten er nødvendig nettopp for å holde stormaktene innenfor FN-systemet: uten vetorett ville de største aktørene trolig forlate organisasjonen eller ignorere den, og da ville FN miste mye av sin betydning. Vetoretten er, ifølge dette synet, prisen man betaler for at stormaktene i det hele tatt deltar.

Det finnes ikke noe enkelt svar på denne debatten. Den illustrerer den grunnleggende spenningen vi så i forrige seksjon — mellom idealet om likeverdige stater og den realpolitiske nødvendigheten av å ha stormaktene med. Forslag om reform av Sikkerhetsrådet og vetoretten har vært fremmet mange ganger, men nettopp fordi en reform ville kreve stormaktenes samtykke, har det vist seg svært vanskelig å få til. Slik forblir vetoretten et av de tydeligste eksemplene på at internasjonal politikk handler om å balansere idealer mot makt.

Underorganisasjoner og bærekraftsmålene

FN er langt mer enn Sikkerhetsrådet og de store politiske debattene. En stor del av organisasjonens betydning ligger i de underorganisasjonene som arbeider praktisk over hele verden. UNICEF arbeider for barns rettigheter, helse og utdanning i over 190 land. UNHCR beskytter og hjelper flyktninger og har ansvar for over 100 millioner mennesker på flukt. WHO (Verdens helseorganisasjon) leder det globale helsearbeidet, slik vi så tydelig under koronapandemien. UNESCO arbeider for utdanning, vitenskap og kultur, og forvalter blant annet verdensarvstedene. Og WFP (Verdens matvareprogram) gir nødhjelp ved hungersnød og kriser. Norge er en viktig bidragsyter til FN-systemet og har gjennom mange tiår stilt soldater til FNs fredsbevarende operasjoner.

I 2015 vedtok FNs generalforsamling 17 bærekraftsmål (Sustainable Development Goals), som skal nås innen 2030. De erstattet de tidligere tusenårsmålene og er mer ambisiøse. Blant målene er å utrydde fattigdom (mål 1), god utdanning (mål 4), likestilling mellom kjønnene (mål 5), mindre ulikhet (mål 10), å stoppe klimaendringene (mål 13) og fred, rettferdighet og sterke institusjoner (mål 16).

Det som gjør bærekraftsmålene spesielle, er at de er universelle — de gjelder for alle land, ikke bare utviklingsland. Det betyr at også Norge har forpliktet seg, rapporterer årlig om innsatsen, og skal innrette politikken sin for å bidra til å nå målene. Slik representerer bærekraftsmålene noe nytt: en felles, global dagsorden som anerkjenner at de store utfordringene — fattigdom, ulikhet, klima — henger sammen og krever samarbeid på tvers av landegrenser. Samtidig er det viktig å være realistisk: målene er ambisiøse, og verden ligger etter skjema på flere av dem. De er ikke bindende på samme måte som en konvensjon, men de fungerer som en felles retning og et målestokk som land, organisasjoner og bedrifter kan styre etter — og som gjør det mulig å holde aktørene ansvarlige for innsatsen sin.

Oppsummering

Vi begynte med spørsmålet om verden kan enes om noe som helst, og fant svaret i FN, grunnlagt i 1945 for å hindre en ny verdenskrig. Vi gikk gjennom de seks hovedorganene og så at strukturen balanserer to idealer: Generalforsamlingens likeverd mellom alle stater og Sikkerhetsrådets realpolitiske stormaktsmakt.

Vi gravde dypere i vetoretten og gjenga balansert debatten om den — kritikernes syn på at den lammer FN, og tilhengernes syn på at den er nødvendig for å holde stormaktene innenfor systemet — og så at reform er vanskelig fordi den krever stormaktenes eget samtykke.

Til slutt så vi på underorganisasjonene som UNICEF, UNHCR og WHO, som utfører et enormt praktisk arbeid, og på de 17 bærekraftsmålene som setter en universell, global dagsorden fram mot 2030. Den røde tråden er at FN på én gang er uunnværlig og ufullkomment: en arena der verden faktisk samarbeider om fred, helse og utvikling, men også en organisasjon som stadig må balansere idealer mot realpolitisk makt.