4.2 FNs verdenserklæring og konvensjoner

Fra vakre ord til forpliktende rett

Verdenserklæringen om menneskerettigheter fra 1948 var et historisk gjennombrudd. Men den hadde en avgjørende svakhet: den var ikke juridisk bindende. Den var en moralsk og politisk rettesnor — vakre ord som inspirerte, men som stater ikke kunne stilles til ansvar for å bryte. For at menneskerettighetene skulle bli forpliktende internasjonal rett, måtte de støpes om til juridisk bindende konvensjoner.

Dette skillet er helt sentralt. En erklæring uttrykker prinsipper og intensjoner, men er ikke i seg selv bindende. En konvensjon er en folkerettslig avtale som er juridisk bindende for de statene som har ratifisert (formelt godkjent) den — i Norge gjøres dette av Stortinget.

I dette kapittelet skal vi se hvordan menneskerettighetene ble gjort forpliktende. Vi følger de to store hovedkonvensjonene fra 1966, ser på prinsippet om progressiv realisering, og blir kjent med de spesialiserte konvensjonene som beskytter barn, kvinner og andre grupper. Til slutt undersøker vi hvordan verdenssamfunnet overvåker at statene faktisk holder det de har lovet — for en rettighet uten håndhevelse er fort bare ord på papir igjen.

De to hovedkonvensjonene fra 1966

Arbeidet med å gjøre Verdenserklæringen juridisk bindende tok nesten 20 år, mye på grunn av den kalde krigens ideologiske motsetninger. Vestlige land vektla sivile og politiske rettigheter, mens østblokkland og mange utviklingsland la størst vekt på økonomiske, sosiale og kulturelle rettigheter. Resultatet ble to separate konvensjoner, vedtatt i 1966.

Den internasjonale konvensjonen om sivile og politiske rettigheter (ICCPR) beskytter blant annet retten til liv, forbud mot tortur og slaveri, rett til frihet og sikkerhet, rett til rettferdig rettergang, tanke-, samvittighets- og religionsfrihet, ytringsfrihet, forsamlings- og foreningsfrihet, og stemmerett. ICCPR har en tilleggsprotokoll som gir individer rett til å klage til FNs menneskerettighetskomité dersom de mener staten har krenket rettighetene deres.

Den internasjonale konvensjonen om økonomiske, sosiale og kulturelle rettigheter (ICESCR) fastsetter blant annet rett til arbeid og rettferdige arbeidsvilkår, fagforeningsfrihet og streikerett, sosial sikkerhet, en tilfredsstillende levestandard med mat, klær og bolig, rett til helse, utdanning og deltakelse i kulturlivet.

En viktig forskjell ligger i gjennomføringsplikten. ICCPR krever umiddelbar gjennomføring av rettighetene. ICESCR anerkjenner derimot at stater kan trenge tid og ressurser, og bygger på prinsippet om progressiv realisering: staten forplikter seg til å arbeide gradvis mot full oppfyllelse «med alle egnede midler» og «til det ytterste av sine tilgjengelige ressurser». Det betyr at staten ikke må oppfylle alt umiddelbart, men må ta skritt for å forbedre situasjonen over tid, ikke kan gå aktivt bakover (tilbakeskrittsforbudet), og at visse kjerneforpliktelser — som forbud mot diskriminering og gratis grunnskole — likevel gjelder umiddelbart. Prinsippet tar hensyn til at fattige land har færre ressurser, men er ingen unnskyldning for passivitet.

Spesialiserte konvensjoner

Ved siden av de to hovedkonvensjonene har FN vedtatt en rekke spesialiserte konvensjoner som beskytter bestemte grupper. To av de viktigste er barnekonvensjonen og kvinnekonvensjonen.

Barnekonvensjonen (CRC) ble vedtatt i 1989 og er den mest ratifiserte menneskerettighetskonvensjonen i verden — alle FN-land unntatt USA har sluttet seg til. Norge ratifiserte den i 1991 og inkorporerte den i norsk lov i 2003. Konvensjonen bygger på fire grunnprinsipper: ikke-diskriminering (alle barn har de samme rettighetene), barnets beste (skal være et grunnleggende hensyn ved alle handlinger som berører barn), rett til liv og utvikling, og barnets rett til å bli hørt (barn har rett til å si sin mening i saker som angår dem, vektlagt etter alder og modenhet). Den dekker rettigheter som identitet og nasjonalitet, gratis grunnutdanning, helse, beskyttelse mot vold og utnyttelse, og rett til lek og fritid. I Norge er prinsippet om barnets beste nedfelt i Grunnloven § 104, og Barneombudet — opprettet i 1981 som det første i verden — overvåker barns rettigheter.

Kvinnekonvensjonen (CEDAW) ble vedtatt i 1979 og er ratifisert av 189 stater, inkludert Norge. Den definerer diskriminering av kvinner bredt som enhver forskjellsbehandling på grunnlag av kjønn som svekker kvinners menneskerettigheter, og dekker politisk deltakelse, utdanning, arbeidsliv, helse og familieliv. Et viktig poeng er at vold mot kvinner regnes som en form for diskriminering. CEDAW er samtidig den konvensjonen med flest reservasjoner — mange stater har tatt forbehold mot bestemmelser om familie- og arverett, ofte med henvisning til religiøs lov. Her er det en reell debatt: kritikere mener reservasjonene undergraver konvensjonens formål, mens tilhengere av reservasjonsretten mener den er nødvendig for å sikre at flest mulig land slutter seg til i det hele tatt. Begge syn har et poeng.

I tillegg finnes flere andre sentrale konvensjoner: rasediskrimineringskonvensjonen (1965, den første spesialiserte), torturkonvensjonen (1984, som blant annet slår fast non-refoulement-prinsippet — at ingen skal sendes til land der de risikerer tortur), konvensjonen om rettighetene til personer med nedsatt funksjonsevne (2006, et skifte fra medisinsk til sosial forståelse), og ILO-konvensjon 169 om urfolks rettigheter (1989), som Norge ratifiserte i 1990 og som har stor betydning for samenes rettigheter.

Overvåkning og håndhevelse

En rettighet er bare så sterk som muligheten til å håndheve den. Derfor har verdenssamfunnet bygd opp et system for å overvåke at statene faktisk etterlever konvensjonene de har ratifisert. Systemet er ikke perfekt, men det er omfattende.

Hver av hovedkonvensjonene har et tilknyttet ekspertorgan, en traktatkomité, som overvåker etterlevelsen: Menneskerettighetskomiteen (HRC) overvåker ICCPR, Komiteen for økonomiske, sosiale og kulturelle rettigheter (CESCR) overvåker ICESCR, Barnekomiteen overvåker barnekonvensjonen, og CEDAW-komiteen overvåker kvinnekonvensjonen. Statene må levere periodiske rapporter om hvordan de gjennomfører konvensjonene, og komiteene gjennomgår rapportene og gir anbefalinger. Flere konvensjoner har også en individklageordning, der enkeltpersoner kan klage staten inn for komiteen.

På et bredere nivå gjennomfører FNs menneskerettighetsråd (opprettet i 2006) en ordning kalt Universal Periodic Review (UPR), der alle FNs medlemsland jevnlig vurderer hverandres menneskerettighetssituasjon. Rådet kan også opprette spesialrapportører og undersøkelseskommisjoner for å granske bestemte situasjoner.

For Norges del er Den europeiske menneskerettighetsdomstolen (EMD) i Strasbourg den viktigste internasjonale klageinstansen. En person som mener at staten har brutt Den europeiske menneskerettighetskonvensjonen, kan klage til EMD — men først etter å ha uttømt alle nasjonale rettsmidler. Og her ligger en avgjørende forskjell: EMDs dommer er bindende for staten. Det gir det europeiske systemet en tann som mange av FN-organene mangler, der anbefalingene ikke kan tvinges gjennom på samme måte. Til sammen utgjør dette et lagdelt system — nasjonalt, regionalt og globalt — der målet er at vakre ord fra 1948 og 1966 faktisk skal gjøre en forskjell i menneskers liv.

Oppsummering

Vi begynte med skillet mellom vakre ord og forpliktende rett, og fant kjernen i forskjellen mellom en erklæring (ikke bindende) og en konvensjon (bindende etter ratifikasjon). Verdenserklæringen fra 1948 var en erklæring; veien videre handlet om å gjøre rettighetene juridisk forpliktende.

Vi fulgte de to hovedkonvensjonene fra 1966 — ICCPR for sivile og politiske rettigheter og ICESCR for økonomiske, sosiale og kulturelle rettigheter — og så forskjellen mellom umiddelbar gjennomføring og progressiv realisering. Deretter ble vi kjent med de spesialiserte konvensjonene, særlig barnekonvensjonen med sine fire grunnprinsipper og kvinnekonvensjonen med sin debatt om reservasjoner, samt konvensjonene om rase, tortur, funksjonsnedsettelse og urfolk.

Til slutt så vi på systemet for overvåkning og håndhevelse: traktatkomiteer med periodiske rapporter og individklageordninger, FNs menneskerettighetsråd med UPR, og den bindende Den europeiske menneskerettighetsdomstolen. Den røde tråden er at menneskerettighetene har beveget seg fra moralske idealer til et omfattende juridisk system — selv om gapet mellom rett og virkelighet fortsatt er en stor utfordring, som vi skal se nærmere på senere.